Capitolo V

7a. L’organizzazione amministrativa centrale e periferica dello Stato

• Dal modello organizzativo dell’ammin. per ministeri, risalente alla Legge Cavour del 1853. negli anni ’90 un imponente disegno riformatore ha portato all’adozione delle c.d. Leggi Bassanini volte a decentrare funzioni amministrative a beneficio delle Regioni e delle autonomie territoriali in genere, e finalizzate ad instaurare il c.d. federalismo amministrativo, ossia il massimo federalismo possibile a Cost. invariata. Un modello risultato anticipatore della riforma del titolo V, che ha operato soprattutto in base al principio di sussidiarietà , rovesciando la prospettiva nell’assetto delle funzioni pubbliche e prevedendo per i livelli + alti solo ciò che non possono gestire quelli + vicini ai cittadini.
• La riforma dell’organizzazione del Governo, del 1997, conducendo ad una complessiva revisione delle funzioni e dell’organizzazione degli apparati ministeriali, ed il nuovo ordinamento della Presidenza d.C. dei Ministri si pongono come una variabile dipendente rispetto al processo di integrazione comunitaria ma anche all’ampio decentramento delle funz. Amminis. nei cnf delle autonomie territoriali, nella consapevolezza che soltanto una riforma che avesse operato una rimodulazione dell’ammin. centrale avrebbe scongiurato la tendenza a resistere allo spostamento verso la periferia di attribuzioni, funzioni, poteri.
• In attuazione del dettato cost. art 95, 3° , la riforma è diretta a razionalizzare contestualmente tanto l’organizz. dei Ministeri, quanto l’ordinamento della PdC dei Ministri, in relazione alla diversità  delle funzioni che sono chiamati a svolgere i rispettivi apparati:

1. Funzioni di settore in ambiti rideterminati (Ministeri)
2. Funzioni strutturali a quelle proprie del PdC (Pres. d.C. dei Ministri)

Presidenza del Consiglio dei Ministri-

• La riforma del 1999 della disciplina dell’ordinamento, dell’organizzazione e delle funzioni della PdC dei Ministri rivisita e razionalizza la Presidenza quale cabina di regia della politica governativa, secondo un modello costruito intorno alla figura del 1° Ministro ed alla funzione centrale che assume nei cnf della compagine governativa, anche attraverso il collegamento con le altre amm. , e nei cnf delle istituzioni europee e del sistema delle autonomie territoriali, promovendo collaborazione tra i diversi livelli di Governo. Si tratta di un modello:

1. snello ( non aggravato da compiti gestionali) e flessibile (modificabile discr. dal PdC)
2. che gode di una autonomia organizzativa, contabile e di bilancio
3. posto al servizio di quelle autonome funzioni presidenziali volte ad assicurare l’unità  di indirizzo politico e amministrativo del Governo.

• Si prevede poi uno snellimento di tutte le funzioni ministeriali ad essa nel tempo affidate, procedendo ad una loro devoluzione verso i rami di amministrazione specificatamente competenti; sebbene questa struttura possa esser messa in discussione da due interventi normativi della XV e XVI legislatura (2006 e 2008), che in controtendenza hanno condotto alla Presidenza una serie di nuove competenze.
• Rimane invece confermata, la ridefinizione dell’assetto organizzativo della Pres. del Consiglio, introdotta dal d.lgs. n.303/1999, con la costituzione di una struttura flessibile, che si limita a prevedere come necessari solo alcuni organi ed uffici, delegificando l’ulteriore disciplina e rimettendola ai decreti dello stesso PdC, ma pur sempre sottoposti al parere e al controllo degli organi ausiliari del Governo (C.Cost. sent. n. 221/2002).
• In tal modo ogni PdC, grazie al dinamismo delle strutture presidenziali, può dal loro una personale impronta, in relazione al programma di Governo, ridefinendo le strutture generali della Presidenza del Consiglio:
  • il Segretariato Generale, di cui fanno parte tutte le strutture non affidate alla resp. dei Ministri senza portafoglio o poste alle dirette dipendenze di Sottosegretari di Presidenza.
  • Le Strutture posta a supporto organizz. dei ministri snz portafoglio o di sottos. della P.
  • Gli uffici di diretta collaborazione con il Presidente, e qll con i ministri snz portafoglio ed i sottosegretari della Presidenza.
• Al segretariato generale è preposto un Segretario generale, che sovrintende all’organizzazione ed alla gestione amministrativa e contabile di tutte le sue strutture, impartisce le direttive generali per l’azione ammin. e determina gli obiettivi gestionali. Questi è nominato con d.p.c.m e decade dall’incarico con il giuramento del nuovo Governo.
• La PdC di avvale anche di personale non appartenente ai ruoli della Presidenza, benchè con l’insediamento del nuovo Governo cessino di efficacia i decreti di utilizzazione del personale estraneo alla p.a. e del personale di prestito addetto ai gabinetti e segreterie delle autorità  politiche.

I Ministeri-

• La riforma del 1999 prevede una esaltazione degli indirizzi politivi destinati ad agire trasversalmente ai vari rami della p.a. , vincolandoli ad una azione coerente. Ciò comporta, all’esito di un riaccorpamento di competenze, una necessaria riduzione dei Ministeri. (da 18 a 12 d.l. n. 217/2001 e da 12 a 14 l.n. 317/2001)
• Ma all’inizio della XV legislatura, con il d.l. n. 181/2006,  si riorganizzano anche le attribuzioni dei Ministeri, che tornano a 18, nel dichiarato intento di rafforzare l’azione di governo e renderla più funzionale alla realizzazione del programma e in quello + recondito di individuare una serie di possibilità  per incidere sulla composizione del Governo, al di là  degli spazi di manovra.
• Ma, con la l.n.244/2007, all’inizio della XVI legislatura ritornano a 12. Il Governo Berlusconi IV ha adottato il d.l. 85/2009, individuando i 12 nuovi ministeri, stabilendo che la ridefinizione ivi prevista degli assetti organizzativi delle nuove strutture ministeriali debba assicurare una riduzione della spesa almeno del 20%.
• Tale assetto è stato rimesso in discussione con la l. n. 172/2009 che è intervenuta anche sul numero complessivo dei Ministeri, pari a 13, sdoppiando il Ministero del Lavoro, della Salute e delle politiche Sociali in Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali e Ministero della Salute.
• Ma, il ricorso sistematico alla decretazione d’urgenza, in questa materia, non solo tradisce un’evidente incursione nell’organizzazione governativa della “maggioranza di turno” al governo per esigenze partitiche ma finisce per vanificare la riserva di legge, di cui all’art.95,3° Cost., voluta dai padri costituenti per garantire la stabilità  e certezza dell’organizzazione di Governo.
• Ma tale riordino delle competenze ministeriali, non ha inciso sul modello a geometria variabile dell’organizzazione ministeriale, introdotto con la riforma del 1999, il quale prevede un nucleo comune ed indefettibile per tutti gli apparati ministeriali, relativamente flessibile, cui è possibile apportare modifiche, ma pur sempre nel rispetto di modelli previamente individuati.
• Il compito di dettare la disciplina dell’articolazione strutturale dei Ministeri, e di rivederlo con cadenza biennale, è affidato ad appositi regolamenti governativi in delegificazione, chiamati a raccogliere tutte le disposizione normative relative ad ogni Ministero, in un unico regolamento di organizzazione.
• La disciplina comune in materia di organizz. ministeriale vede sempre al suo vertice il Ministro, a cui però fa capo soltanto la fissazione degli indirizzi politico-amministrativi del settore, avvalendosi del supporto di uffici di diretta collaborazione, la cui proliferazione ha portato ad una degenerazione verso lo svolgimenti di funzione di amministrazione attiva, espropriando le direzioni generali.
• L’articolazione strutturale di tutti i ministeri è composta da:
  • Dipartimenti (se il Min. concentra + macroaree funzionali omogenee)
  • Segretariato generale(se la macroarea omogenea funzionale è unica)

1. unità  di primo livello- le c.d. direzioni generali, organizzate, a seconda delle competenze attributive della legge al singolo Dicastero, alternativamente in:

Esse sono rette da un direttore generale ed hanno funzioni settoriali rispetto alle attribuzioni del ministero, ossia funzioni strumentali all’esercizio dei compiti istituzionali. In tali Dicasteri è possibile istituire un Segretario Generale, che opera alle dirette dipendenze del Ministro e a cui fanno capo le diverse direzioni generali. Nel caso di una dipartimentalizzazione vi è la nomina di un Capo del dipartimento, a cui è preposto un Dirigente generale, responsabile dei risultati complessivamente raggiunti in attuazione degli indirizzi del Ministro.

2. Le Agenzie, strutture operative con funzioni gestionali al pari dei dipartimenti, ma esterne all’apparato ministeriale. Esse svolgono attività  a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, a favore delle amm. pubbliche, anche regionali e locali. Al loro vertice è posto un Direttore generale ed un Comitato direttivo, che lo coadiuva, composto da non + di 4 dirigenti dei principali settori di attività  dell’agenzia.

• Vi sono poi, nell’ambito dell’organizzazione ministeriale, delle aziende o amministrazioni autonome, in genere prive di personalità  giuridica, finalizzate alla produzione di beni e servizi, e pertanto agiscono nelle forme del diritto privato, pur sempre, però incardinate con legge all’interno dei Ministeri.
• Al di fuori della tradizionale articolazione strutturale ministeriale si trovano gli enti pubblici, ossia gli enti parastatali operanti in ambito nazionale o a livello locale per lo svolgimento delle attività  + disparate, in relazione ai molteplici fini che si intendono perseguire con il loro operato. Istituite necessariamente con legge, tali organizzazioni di constano, nella loro struttura minima, di un Consiglio di amministrazione, un Collegio dei revisori dei conti ed un Presidente, che ha la rappresentanza giuridica dell’ente, nominato con d.p.r. Un’operazione di riordino degli enti pubblici nazionali, operata con d.lgs. 419/1999, ha richiesto che questi si dotino di uno statuto, adottato sulla base di un modello predeterminato dallo stesso decreto, operando, cosà¬, una vera e propria delegificazione. Distinti da questa categoria sono i c.d. enti pubblici economici, i quali possono agire mediante strumenti privatistici.

L’organizzazione periferica dello Stato

• E’ costituita da uffici ministeriali decentrati sul territorio nazionale.
• Il d.lgs. n. 300/1999 ha previsto la trasformazione delle Prefetture in Prefetture-Uffici territoriali del Governo, al cui vertice rimangono i Prefetti (da sempre rappresentanti del Governo a livello provinciale), in cui sono confluite anche tutte le competenze degli uffici periferici delle diverse amministrazioni statali,  eccetto quelle dipendenti dai M. della difesa, esteri, giustizia, econ e fin, istruzione, beni e att. Cult.
• In tal modo viene assicurato l’esercizio coordinato dell’attività  amministrativa degli uffici periferici dello Stato e garantita la leale collaborazione dei suddetti uffici con gli enti locali, grazie anche alla previsione secondo cui il titolare dell’Ufficio territoriale del Governo è coadiuvato da una Conferenza permanente, da lui presieduta, composta dai respons. di tutte le strutture amministrative periferiche dello stato e dai rapp. degli enti locali.
• Con la riforma del titolo V parte 2° cost., è stata soppressa la figura del Commissario di Governo, pertanto il Prefetto titolare dell’Ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo regionale, assume anche la funzione di Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie, e chiamato ad operare il raccordo tra istituzioni dello stato presenti sul territorio.

7.Governo e amministrazione

• La classica tripartizione delle funzioni statali vede l’amministrazione come parte del potere esecutivo, al cui interno sono compresenti due tipi di attività :

1. L’attività  amministrativa
2. l’attività  politica e di governo

Le quali, però, non possono essere nettamente scisse, dal momento che nella concretezza dei pubblici poteri attività  di posizione del fine e attività  di scelta dei mezzi danno luogo ad un continuum.

• Negli stati moderni, con l’introduzione del suffragio universale e l’affermazione del principio di legalità , ha fatto seguito una 2° fase contrassegnata dalla scissione tra Governo ed amministrazione e la sottoposizione di questa al Parlamento. Da ciò deriva quella tensione, nell’amministrazione, tra l’essere soggetta solo alla legge e, nel contempo, apparato servente del Governo. Tensione aggravata dal proliferare di amministrazioni pubbliche, necessario per un moderno Stato Sociale.
• Oggigiorno il rapp e le relazioni tra politica ed amministrazione, hanno un carattere bidirezionale; ma i forti condizionamenti esercitati dalle amministrazioni sui Governo ha indotto le democrazie liberali a ricostruire tale rapporto secondo il modello teorico dell’interconnessione (via di mezzo tra separazione ed osmosi)
• Ma vi è una forte ambiguità  sull’imparzialità  dell’amministrazione, dal momento che essa è chiamata ad attuare indirizzi politici, parziali per definizione.
• Da un lato, nelle odierne democrazie, rinveniamo il principio della democrazia rappresentativa, che assoggetta l’amministrazione al Governo, dall’altro i principi di uguaglianza dei cittadini di imparzialità  dell’amministrazione e di legalità , che impongono all’ammin. di essere soprattutto al servizio della collettività , secondo i fini pubblici ex legis.
• Compresenza nella ns costituzione del principio dell’esclusiva resp. Del ministro per gli atti del proprio dicastero (art.95) e della necessaria predeterminazione delle competenze, responsabilità  e attribuzioni, proprie dei funzionari.
• Tuttavia il valore innovativo, nella ns Costituzione, del principio della necessaria predeterminazione normativa delle sfere di competenze e dei funzionari della p.a. (insieme ai generali principi sull’attuazione del + ampio decentramento amministrativo, nei servizi che dipendono dallo stato e sulla imparzialità  dell’amministrazione) induce a rinvenire nel disegno costituz. la fine dell’apparato amministrativo come irresponsabile, interamente assorbito dal ministro, ed invece la nascita di un policentrismo non attuato in senso soltanto periferico, che consente di realizzare una struttura articolata degli stessi apparati centrali.
• Espunto, infatti, il principio dell’anonimato dei pubblici ministeri è evidente che, in una amministrazione policentrica, si debba ragionare in termini di responsabilità  politica complessiva del Ministro per tutti gli atti del proprio dicastero e di responsabilità  più specifica per tutto quanto rientrante nelle sue attribuzioni.
• Pertanto, in base a quanto detto sopra, l’antinomia tra i secondi commi degli artt. 95 e 97 Cost, risulta soltanto apparente, configurando, il nuovo ordinamento costituzionale, una amm. policentrica, con garanzie di indipendenza nei cnf del G. ma da questi non staccata.
• L’appartenenza dei detti artt. al medesimo titolo cost. Il Governo testimonierebbe proprio tale continuum tra G. e Amm. al fine di garantire l’unità  di indirizzo, senza pregiudicare l’attrib. di autonomi poteri e respons. alla burocrazia.
• A partire dagli anni ’90 si è manifestato un progressivi riconoscimento dell’autonomia decisionale della dirigenza amministrativa, nel tentativo di arrestare la policitizzazione dell’ammin. e di sviluppare, tendenzialmente, il principio della distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, principio non espresso in costit. ma:

1. prima volta introdotto con l’art. 51 l.n. 142/1990, nell’ambito delle autonomie locali
2. codificato nell’art. 3 d.lgs. n.29/1993, come principio + generale per tutti i rapporti di lavoro alle dipendenze della p.a.
3. oggi confluito nell’art.4 del d.lgs. n.165/2001

Il nuovo punto di equilibrio tra politica e amministrazione, raggiunto con le dette riforme dalle profonde implicazioni costituzionali si riflette chiaramente sia sul riassetto dell’organizzazione amministrativa centrale e periferica dello Stato sia sulla nuova disciplina della dirigenza statale.

6.La centralità  del Governo nei rapporti con le istituzioni comunitarie

• Le relazioni comunitarie sono saldamente nelle mani dei Governi degli stati membri, i cui rappresentanti compongono il c.d Consiglio dei Ministri, l’organo che nell’ambito delle istituzioni comunitarie detiene maggior potere decisionale, specialmente nella formazione del diritto comunitario.
• Il deficit democratico che ha sempre connotato l’ordinamento europeo si è riversato anche in quello nazionale: il parlamento non è mai stato sistematicamente coinvolto nella formazione e nella attuazione della normativa comunitaria ed è stato il Governo a porsi come unico interlocutore nei cnf dell’Europa, salvo che per l’approvazione della l. comunitaria annuale.
• Per quanto una partecipazione parlamentare sia contemplata nella c.d. fase ascendente (form.dir.com.) la posizione italiana si è sempre formata senza seguire un iter legislativamente definito ma in seno alle amministrazioni competenti e grazie a funzionari specializzati che si occupavano di interagire con la Rappresentanza d’Italia presso l’Unione Europea (ITALRAP), organo del min. degli esteri, che provvedeva a presentare le “intenzioni” statali al Comitato dei rapp. permanenti (COREPER), costituito dai rapp. degli Stati membri e coadiuva il Consiglio.

Quindi, la responsabilità  dlle posizioni portate in sede europea è stata sempre attribuibile, in prima istanza, al singolo Ministro competente per materia, nonchè al Governo nel suo complesso.

• La l.n. 400/1988 e il decreto lgs. N. 303/1999 hanno individuato nel PdC il responsabile della promozione, del coordinamento dell’azione di Governo e della p.a. e della comunicazione e info al parlamento di tutto ciò riguardi la partecipazione italiana all’UE e lo sviluppo del processo di integrazione europea.
• Per svolgere tal compito il PdC ha di norma delegato un Ministro senza portafoglio, il Ministro per le politiche comunitarie che si avvale del Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, per coordinare, nella fase di predisposizione della normativa comunitaria, le amministrazioni dello Stato competenti per settore, le Regioni, gli operatori privati e le parti sociali, ai fini della definizione della posizione italiana da sostenere, di intesa con il Ministero degli affari esteri, in sede di UE.
• La legge La Pergola (l.n. 86/1989) preveda la necessità  di presentare annualmente alle Camere una Relazione sulla partecipazione dell’Italia al processo di integrazione europea che nella prassi, però, invece di costituire l’occasione per concordare i futuri indirizzi sui progetti di atti comunitari, è divenuta un mero resoconto dell’operato del G. in sede di Consiglio Europeo.
• Le leggi comunitarie nn. 128/1998 e 422/2000 hanno introdotto l’obbligo di trasmettere tempestivamente al Parlamento ed alle Regioni, i singoli progetti di atti comunitari.
• Tale tendenza è andata sviluppandosi con la c.d. Legge Bottiglione (l.n. 11/2005), la quale dispone un preciso iter nella formazione della posizione italiana, per assicurare un più efficace coordinamento delle linee politiche del G. in ambito comunitario, prevedendo, anche, la possibilità  che il Parlamento richieda la riserva di esame parlamentare, bloccando per almeno 20 gg dalla sua comunicazione alle Camere l’operato del Governo.
• A tal fine, è stato istituito , presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri il CIACE (comitato interministeriale per gli affari comunitari europei) la sede istituzionale ove concordare le linee politiche del G. nel processo di formazione della posizione italiana in ambito europeo; il quale è affiancato da un Comitato tecnico permanente, chiamato ad operare attraverso l’esame ed il coordinamento degli orientamenti delle amministrazione e degli altri soggetti interessati, tenendo conto delle osservazioni e degli atti parlamentari.

5. Le funzioni del Governo: di indirizzo politico; amministrative; normative (rinvio)

• Tale tripartizione, elaborata in dottrina, raggruppa le funzioni di Governo, le quali sono tutte concorrenti all’attuazione del programma governativo sul quale è stata concessa la fiducia da parte delle Camere, anche se in nessuno di questi settori esista una riserva costituzionalmente prevista, esplicita in favore del Governo.

• Anche in questo caso si registra, una condizione di ibridazione funzionale, dal momento che le funzioni amministrative e normative traggono i relativi criteri di orientamento proprio dallo stimolo e dall’impulso unitario ricevuto dall’indirizzo politico.

• Anche in questo caso si registra, una condizione di ibridazione funzionale, dal momento che le funzioni amministrative e normative traggono i relativi criteri di orientamento proprio dallo stimolo e dall’impulso unitario ricevuto dall’indirizzo politico.

• Anche in questo caso si registra, una condizione di ibridazione funzionale, dal momento che le funzioni amministrative e normative traggono i relativi criteri di orientamento proprio dallo stimolo e dall’impulso unitario ricevuto dall’indirizzo politico.

• Anche in questo caso si registra, una condizione di ibridazione funzionale, dal momento che le funzioni amministrative e normative traggono i relativi criteri di orientamento proprio dallo stimolo e dall’impulso unitario ricevuto dall’indirizzo politico.

• E’ da sottolineare come, nel tempo, il governo abbia assunto sempre + il ruolo di comitato direttivo della maggioranza parlamentare, distaccandosi dal suo tradizionale ruolo di comitato esecutivo delle scelte politiche generali del parlamento

• Tale evoluzione ha visto una valorizzazione delle funzioni di direzione politica e, allo stesso rempo, una progressiva erosione delle funzioni amministrative che fanno capo al Governo

Funzioni di indirizzo politico- individuata dal Crisafulli come qll funzione attraverso cui il Governo elabora la politica generale dello Stato; intesa come attività  di “libera” determinazione dei fini fondamentali dell’azione degli organi costituzionali, selezionati nell’ambito dei fini espressi dalla Costituzione:

-          Nella ns forma di Governo l’art.95, 1 Cost. e la l.n.400/1988 individua il centro di imputazione dell’esercizio di funzione di indirizzo politico nel Governo, inteso come organo complesso, attribuendo al CdM la competenza a determinare i contenuti della politica generale; nonchè l’indirizzo generale della azione amministrativa, chiamandolo a deliberare su ogni questione relativa all’indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere.

-          Dunque, nella ns forma di Governo l’indirizzo politico è destinato a svolgersi lungo l’asse Parlamento-Governo, secondo una dinamica che coinvolge i 2 organi costituzionali in modo circolare; sebbene, cmq, il Governo sia venuto sempre + a rivestire il ruolo di organo direttivo delle scelte politiche fondamentali, ed abbia assunto una centralità  inedita nel rapporto con il Parlamento.

Le tre fasi di indirizzo politico, sono:

1. Fase teleologica, predisposizione dei fini, ove le Camere, con l’approvazione della mozione di fiducia, sulla base del programma di governo, instaurano la relazione fiduciaria e detengono gli strumenti per la sua gestione in concreto, occorrenti sia a verificare l’andamento ed a  modificare l’indirizzo dell’azione di governo e sia ad interrompere il rapporto fiduciario, con la mozione di sfiducia. Tuttavia, come testimonia la rinuncia delle assemblee parlamentari a manifestare in tale sede un autonomo contributo alla determinazione dell’indirizzo politico, il rapporto fiduciario diviene un assenso all’indirizzo politico proposto dal Governo.

1. Fase strumentale, apprestamento dei mezzi, ove emerge chiaramente la centralità  del Governo nella realizzazione delle c.d. politiche pubbliche, avvalendosi dei c.d. atti di indirizzo politico, degli strumenti giuridici che interessano diversi settori di rilievo strategico della politica generale del Governo ed ove spesso riveste un ruolo di autentico protagonista nel processo decisionale. Ricordiamo, ad esempio:

• La Politica economica e finanziaria, le cui scelte sono adottate con la manovra di bilancio, attraverso cui le decisioni dell’uso delle risorse vengono articolate su atti elaborati dal governo, ed in relazione al quale il potere di emettere in sede parlamentare emendamenti subisce delle limitazioni

• La Politica estera, ove il G. ha il compito della concreta negoziazione e stipulazione dei trattati intern., il cui contenuto è inemendabile in sede di successivo intervento autorizzatorio alla ratifica  da parte delle Camere; i rapporti con le istituzioni comunitarie sempre il G. li detiene in via pressochè esclusiva

• La Politica militare e di difesa, di cui il governo è sostanzialmente il titolare e ne risponde dinnanzi alle Camere; nella prassi non si è ricorso alla procedura ex art. 78 Cost. riconoscendo un primato in funzione operativa dell’Esecutivo
• La Politica dell’informazione per la sicurezza della Repubblica, la l.n.124/2007 ne affida la responsabilità  generale, il coordinamento e l’alta direzione al PdC, coadiuvato dal Dipartimento delle Informazione per la Sicurezza, istituito presso la Pres. del CdM. Le due strutture di intelligence (AISE e AISI) rispondono direttamente al PdC.

Altrettanto fondamentali per l’attuazione dell’indirizzo politico sono tanto i poteri normativi del Governo quanto il potere di iniziativa legislativa del Governo, la forma + importante e compiuta di iniziativa legislativa, dal momento che il G. può, di regola, contare sia su una maggioranza parlamentare, sia esercitare poteri di condizionamento nella fase dei lavori parlamentari e nel corso dell’intero processo legislativo. Importanti sono anche gli atti concernenti i rapp. con le Regioni e le altre autonomie territoriali, in rappresentanza dello Stato; con le confessioni religiose, le organizzazioni sindacali ed imprenditoriali, che può portare anche ad una concertazione dell’inidirizzo politico.

1. Fase effettuale, ove spetta all’organizzazione amministrativa centrale e periferica dello Stato dare concreta attuazione ai fini programmativi, attraverso una serie di atti a carattere decisionale, consultivo e di controllo. Questa fase è appannaggio esclusivo del Governo, che, attraverso i Ministri, ha la direzione dell’amministrazione statale. Tuttavia, con le riforme degli anni ’90, si è assistito ad una + netta distinzione normativa tra attività  di indirizzo politico-amministrativo del Ministro ed attività  amministrativa in senso stretto, facente capo all’autonomia gestionale della dirigenza, che assume quindi la responsabilità  per gli atti amministrativi di gestione adottati e la complessiva attività  svolta. Pertanto le funzioni amministrative del Governo si sono progressivamente erose, anche per:

• Devoluzione delle funz. Ammin. a beneficio delle autonomie territoriali
• Il dilagare delle c.d. nuove amministrazioni (corpi amm. Separati dall’ammin. ministeriale)

In ogni caso, rimangono rilevanti funzioni, in capo al governo collegialmente, al PdC e ai singoli ministri, amministrative:

• Nomina di alcuni componenti del CdStato e della Corte dei Conti
• Annullamento in via straordinaria di atti amministrativi illegittimi, a tutela dell’ordinamento
• Potere sostitutivo nei cnf delle regioni ed enti locali, ex art. 120,2 Cost.
• Competenze in materia di gestione del bilancio statale
• Attribuzioni relative all’organizzazione e all’azione dell’amm. centrale e perif. dello Stato

4. La composizione del Governo

La struttura del G. è disciplinata da:

• Legge n. 400/1988
• D. lgs 30 luglio 1999, nn.300 3 303
• Art. 1 commi 376 e 377 l.n.244/2007, modif. dalla l.n. 172/2009

Con queste disposizioni il numero totale dei componenti del G. non può superare i 63 e la composizione governativa deve rispettare il principio di pari opportunità  tra donne e uomini.

La dottrina sulla base del disposto dell’art. 92,1° comma Cost. definisce il Governo come un organo complesso, costituito da + organi individuali (PdC e ministri) ed un organo collegiale (Cons.dei.Min.) composto dai titolari dei richiamati organi monocratici.  (c.d. organi governativi necessari)

1. a. Gli organi governativi necessari- Di fronte ad una sommarietà  delle indicazioni costituzionali in tema di struttura e funzioni del governo, le diverse interpretazioni dell’art. 95 Cost. elaborate dalla dottrina, individuano 3 principi organizzativi e di ripartizioni delle funzioni:

• Principio collegiale: teso a valorizzare il ruolo del Cons.dei.Ministri
• Principio monocratico: diretto ad assicurare preminenza al PdC
• Principio della competenza ministeriale: volto ad esaltare l’autonomia individuale del singolo ministro, richiamandosi al c.d. feudalesimo ministeriale, caratteristico di qll ns forma di governo definita a direzione multipla

Ma, il modello inveratosi con la l.n.400/1988 individua una soluzione intermedia volta a coniugare e rafforzare sia il principio di collegialità  sia quello monocratico, attribuendo:

1. la direzione politica generale del G. al PdC
2. la sua determinazione al C.dei.Min.

Finendo, cosଠper privilegiare, contrastando la tendenza alla ministerializzazione, il rapporto tra PdC e CdM, nella consapevolezza che nella dinamica vita politica e istituzionale italiana il prevalere, di volta in volta, delle competenze presidenziali o di quelle collegiali è stato sempre determinato dall’effettività  dei rapporti politici interni alla compagine governativa.

Il che trova conferma nelle attribuzioni spettanti alle singole componenti necessarie del Governo.

- Il consiglio dei ministri è un organo collegiale composto da:

• tutti i ministri
• PdC che lo presiede

Alle riunioni del Consiglio assiste:

• Il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, che svolge funzioni di Segretario del Consiglio

E possono partecipare, senza diritto di voto, su invito del PdC, di intrsa con il Ministro competente:

• I Vice-ministri, per riferire su questioni  e argomenti attinenti alla materia loro delegata

Attesa la natura di Governi di Coalizione tra forze politiche eterogenee e considerato il rilievo costituzionale delle sue attribuzione, il CdM, quale organo in cui si esprime istituzionalmente la collegialità  del Governo, riveste una posizione centrale nel ns ordinamento e rappresenta il cuore del governo. Esso, infatti:

• assume la titolarità  di tutte le funzioni che la Cost. e le l.costit. assegnano genericamente al Governo
• rappresenta la sede in cui si elabora la politica generale del Governo e, ai fini della sua attuazione, l’indirizzo generale dell’azione amministrativa
• è richiamato a deliberare su ogni questione relativa all’indirizzo politico ed a dirimere i conflitti di attribuzione tra i Ministri

Sempre ai sensi della l.n.400/1988 inoltre, esso si pronuncia in ordine:

1. all’iniziativa del PdC di porre la questione di fiducia e alle dichiarazioni relative all’indirizzo politico ed agli impegni programmatici
2. ai ddl ed alle proposte di ritiro dei ddl già  presentati dinnanzi al parlamento
3. all’adozione di atti normativi del Governo
4. alle proposte di sollevare conflitti di attribuzione o di resistere nei cnf degli altri poteri dello stato, delle regioni, delle province autonome
5. alle linee di indirizzo in tema di politica internazionale e comunitaria
6. agli atti concernenti i rapporti con le confessioni religiose
7. al rilascio dell’autorizzazione, nei cnf del ministro competente, a disattendere il parere del Cons. di Stato ed alla richiesta motivata di registrazione di un decreto alla Corte dei Conti, a seguito di un suo diniego
8. al potere straordinario di annullamento, a tutela dell’ordinamento, degli atti amministrativi illegittime delle pubbliche amministrazioni
9. alle nomine della presidenza di enti, istituti ed aziende di carattere nazionale di competenza dell’amministrazione statale ed al conferimento degli incarichi dirigenziali apicali

Il C.d.M incide, inoltre, anche sulla composizione del Governo, relativamente all’eventuale introduzione dei c.d. organi non necessari (delibera su attrib. di uno o + ministri delle funzioni di vice PdC, la nomina di commissari straordinari del Governo e deve esser sentito sulla delega di funzioni a ministri senza portafoglio e sul conferimento di incarichi speciali ad un ministro, sulla nomina di sottosegretari di stato e vice ministri)

La l.n.400/1988 ha, inoltre, previsto l’adozione di un apposito regolamento interno (attuato dal 1993) per la regolamentazione delle modalità  di funzionamento del CdM, il quale disciplina le riunioni, gli atti ufficiali ed il seguito delle iniziative legislative del Governo.

-Il Presidente del Consiglio, secondo l’art 95 Cost:

• dirige la politica generale del Governo, assumendone la relativa responsabilità  nei cnf degli altri organi costituzionali, in primis

• mantiene l’unità  di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l’attività  dei ministri

Il ruolo comunemente riconosciutogli di primus inter pares, nel sommario disegno costituzionale, risulta confermato anche dalla C.Cost. che, pronunciandosi sul c.d. lodo alfano, ha riconosciuto che le pur significative differenze che esistono sul piano strutturale e funzionale tra i Presidenti ed i componenti degli organi costituzionali non sono tali da alterare il disegno del costituente, il quale ha attribuito non al suo Presidente, bensଠal Governo nel suo complesso il potere esecutivo.

Rimane, tuttavia, indubbio che sin dalla l.n. 400/1988 è stata assegnata una posizione di primazia del PdC in seno al CdM; soprattutto con il d.lgs n.303/1999 che, a fronte del ruolo centrale di direzione e coordinamento che il Presidente è chiamato a svolgere, ridisegna la struttura della Presidenza del Consiglio per farne la cabina di regia della politica governativa, in linea con le democrazie contemporanee.

Sempre la l.n.400/1988 disciplina le principali attribuzioni del PdC:

1. poteri di rappresentanza che esercita a nome del governo nei rapporti con gli altri organi costituzionali (comunicazione alle Camere della composizione del governo e di ogni mutamento in essa; richiesta della fiducia o apposizione della questione di fiducia; richiesta al PdR dell’autorizzazione a presentare un ddl o all’emanazione di un atto normativo del Governo; controfirma delle leggi ed atti equivalenti; presentazione alle camere dei ddl ad iniziativa governativa e richiesta di trasferimento di sede nel corso dei procedimenti legislativi; rappresentanza processuale del Governo dinnanzi alla C.Cost.)

1. poteri di promozione e coordinamento dell’attività  dei ministri, espressione di competenze propriamente presidenziali (adozione di direttive politiche ed amministrative rivolte ai ministri in attuazione delle deliberazioni del CdM, e di qll connesse alla responsabilità  presidenziale di direzione della politica generale del Governo; coordinamento e promozione dell’attività  dei ministri in ordine agli atti che riguardano la politica generale del Governo; sospensione dell’adozione di atti da parte dei ministri della decisione inerente questioni sulle quali siano emerse violazioni contrastanti tra le amministrazioni pubbliche coinvolte; accordo con i ministri interessati sulle pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere qualora possano impegnare la politica generale del Governo; adozione delle direttive per assicurare l’imparzialità , il buon andamento e l’efficienza della p.a.; istituzione di Comitati di Ministri, di gruppi di studio e di lavoro composti in modo da assicurare la presenza di tutte le componenti dicasteriali interessate e di eventuali esperti esterni).

1. Poteri di direzione di organi collegiali, presiede il CdM ed il regolamento consiliare interno gli attribuisce tutti i poteri relativi al funzionamento del Consiglio (convocare, aprire e chiudere le riunioni; fissare l’ordine del gg); presiede il CdGabinetto, i Comitati di Ministri e quelli interministeriali, le conferenze permanenti e la Conferenza unificata per i rapporti con il sistema delle autonomie territoriali; ha poteri d’intesa con la presidenza del Consiglio superiore di difesa, ed esercita i poteri d’intesa con il PdR.

La l.n.124/2007 ha poi conferito nuove attribuzioni al PdC in materia di servizi di sicurezza e segreti di stato.

Il PdC ha una responsabilità  politica (nei cnf del Parlamento e del corpo elettorale) di carattere generale per tutti gli atti del Governo, che può dar luogo:

• Sanzioni dalle Camere

• Dimissioni dello stesso, le quali comportano automaticamente anche quelle di tutti i ministri, esprimendo egli unitariamente la linea politica generale del Governo

-I Ministri svolgono una duplice funzione:

• In quanto componenti del CdM, partecipano alla determinazione dell’indirizzo politico; e ivi rientrano quelle competenze che esercitano ai sensi dell’art. 92 1° comma Cost (det. Ind. Pol. Gen. e formazione degli atti di competenza del collegio stesso), per l’esercizio delle quali si assumono una responsabilità  collegiale (art.95,1)

• Quella di organo di vertice di un particolare settore dell’amministrazione; in quanto titolari di un ministero, ossia di specifiche funzioni politico-amministrative, da un lato danno al ramo di amministrazione a cui sono preposti specifiche direttive politiche e, dall’altro, costituiscono il vertice gerarchico del ramo di amministrazione a cui sono a capo, adottandone gli atti  ed assumendone la titolarità  di una vera e propria amministrazione. Di quest’ultima funzione essi sono responsabili individualmente (art.95,2)

La responsabilità  ministeriale:

• Responsabilità  politica

• Responsabilità  civile ed amministrativa, quando agiscono nell’esercizio delle loro funzioni vi incorrono per gli atti compiuti “in violazione di diritto”, prevista dall’art. 28 Cost. per qualsiasi funzionario pubblico

• Responsabilità  penale, l’art 96 Cost., modificato dalla l.cost.n.1/1989 affida all’autorità  giurisdizionale ordinaria, previa autorizzazione parlamentare, la responsabilità  dei c.d. reati ministeriali (=commessi dal PdC e dai Ministri nell’esercizio delle loro funzioni)

• L’autorizzazione a procedere- la procedibilità  della azione penale è subordinata alla previa autorizzazione da parte della Camera di appartenenza (il Senato nel caso le persone interessate appartengano a camere diverse o non siano membri delle camere); tale competenza è attribuita ad un apposito collegio giudiziario istituito presso il Tribunale del Capoluogo del distretto della Corte d’Appello competenze per territorio. A maggioranza assoluta dei suoi componenti l’Assemblea può negare l’autorizzazione a procedere, qualora ritenga che l’inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato, costituzionalmente rilevante, o per il perseguimento di un preminente interesso pubblico nell’esercizio della funzione di governo. E’ in ogni caso esplicitamente escluso che nei cnf del PdC e dei Ministri possa esser disposta l’applicazione provvisoria di pene accessorie che comportino la sospensione degli stessi dal loro ufficio.

1. Gli organi governativi non necessari- la loro razionalizzazione e sistematizzazione legislativa si è avuta solo con la l.n.400/1988 e i d.lgs nn.300 e 303/1999 e possono essere divisi in:

• Organi collegiali:

-         Consiglio di Gabinetto, originariamente istituito con deliberazione del CdM 05.08.83 per ricondurre ad un collegio + ristretto la determinazione e la direzione dell’indirizzo politico; la l.n.400/1988 lo ha disciplinato a livello normativo quale organo eventuale, istituito per coadiuvare il PdC nell’esercizio delle sue funzioni, composto da alcuni ministri designati dallo stesso, sentito il CdM, sulla base della loro importanza rivestita quanto al partito politico che rappresentano nell’ambito della compagine governativa.

-         Comitati interministeriali, istituiti per legge per svolgere funzioni anche di natura normativa e/o provvedimentale, a rilevanza esterna, al fine di meglio coordinare l’attività  del governo in un determinato settore di interesse comune a + ministri, che ne concorrono alla composizione, sotto la presidenza del PdC o di un ministro da lui delegato. (CIPE- per la programmazione economica; CICR- per il credito ed il risparmio; CIACE- per gli affari comunitari; CISR- per la sicurezza della Repubblica).

-         Comitati di Ministri, istituiti con decreto del PdC con compiti sostanzialmente istruttori, avvalendosi, eventualmente anche di esperti esterni alla p.a. (esaminare in via preliminare questioni di comune competenza tra i ministri che ne fanno parte; esprimere parere sulle direttive dell’attività  di Governo e su problemi importanti da sottoporre al CdM)

• Organi individuali:

-         Vicepresidente del CdM, la l.400/1988 conferisce al PdC il potere di sottoporre al CdM l’attribuzione ad uno o + ministri tale funzione, cui, da un punto di vista giuridico, spettano soltanto funzioni di supplenza del presidente in caso di assenza o impedimento temporaneo. Come ruolo prettamente politico è di solito attribuito ad un ministro di un partito politico della coalizione di maggioranza diverso da qll del PdC.

-         I ministri senza portafoglio, possono esser nominati al momento della costituzione del Governo, senza tuttavia esser preposti ad alcun dicastero, al solo fine di svolgere funzioni loro delegate dal PdC, sentito il CdM e con provvedimento da pubb. Sulla Gazzetta Ufficiale. Per l’espletamento di tali funzioni si avvalgono del supporto organizzativo di apposite strutture di presidenza e di uffici di collaborazione.

-         I sottosegretari di Stato, in virtù di una delega, coadiuvano il Ministro o il PdC, esercitano compiti che questi conferisce loro con decreto ministeriale pubb. Sulla Gazz.Uff.; non fanno parte del CdM ma possono intervenire, quali rappresentanti del Governo, ai lavori parlamentari, attenendosi però alle direttive impartite loro dal Ministro. Le loro nomine sono disposte con decreto del PdR, su proposta del PdC, in accordo con in Ministro col quale dovranno collaborare, sentito il CdM nella prima seduta. Giurano nelle mani del PdC.

-         I Vice-Ministri, ossia quei Sottosegretari di Stato, max 10, cui il ministro competente può conferire deleghe di particolare ampiezza, relative ad aree o progetti di competenza di una o + strutture dipartimentali, nell’ambito del dicastero, le quali devono essere approvate dal CdM su proposta del PdC. Possono partecipare al CdM, senza diritto di voto, su invito del PdC, d’intesa col ministro coadiuvato, per riferire su argomenti e questioni attinenti la materia loro delegata.

-         Commissari  straordinari del Governo, nominati con decreto del PdR, su proposta del PdC, previa deliberazione del CdM, al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal CdM; oppure  per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali.

Il conflitto di interessi- i titolari di cariche di Governo hanno l’obbligo di perseguire nel più totale disinteresse privato. Tuttavia, dal 1994, con la presidenza Berlusconi, si è avvertita l’esigenza di disciplinare il conflitto di interessi in ambito pubblicistico- ciò ha condotto al varo della c.d. Legge Frattini (n.215/2004), modificata dalla l.n.261/2004, di conversione del ddl n.233/2004, la quale definisce preliminarmente il proprio ambito di applicazione, statuendo che i titolari di cariche di governo nell’esercizio delle loro funzioni si dedicano esclusivamente alla cura degli interessi pubblici e si astengono dal porre in essere atti e dal partecipare a deliberazioni collegiali in situazione di conflitto di interessi. Alcune attività  che comportano forme di incompatibilità  temporanee con lo svolgimento dell’incarico governativo e  che comportano il divieto di ricoprire ogni altro ufficio pubblico diverso dal mandato parlamentare, sono:

-         Cariche in enti di diritto pubblico, anche commerciali

-         Esercizio di attività  professionali o di lavoro autonomo connesse con la carica di governo

-         E qualsiasi impiego pubb o priv

-         ricoprire cariche, ossia compiti di gestione in società  aventi fini di lucro o in attività   di rilievo imprenditoriale

La situazione di conflitto di interessi sussiste, ai sensi dell’art. 3, quando il titolare di cariche di Governo partecipa all’adozione di un atto mentre si trova in una delle situazioni di incompatibilità  di cui sopra, ossia quando dall’atto o dall’omissione ne possano derivare conseguenze sul patrimonio dello stesso, dei familiari + stretti, delle imprese da essi controllate, con danno dell’interesse pubblico.