capitolo VI

Il Presidente della Repubblica II

8. La responsabilità  presidenziale

• La resp. Pres. è circoscritta, ex art. 90 Cost., ai reati di:

1. alto tradimento
2. attentato alla Costituzione

Per i quali il PR può esser messo in stato di accusa  dal Parl. in seduta comune, a maggioranza assoluta, e giudicato dalla C. Cost., a composizione in integrata, ex art. 135, ultimo comma, Cost.

Si tratta di due fattispecie criminose non determinate e tipizzate, pertanto non pochi sono i problemi in merito alla loro concreta individuazione. L’ipotesi più realistica rimane quella che considera tali reati solo determinati telologicamente, riferendosi a comportamenti presidenziali che possano costituire un pericolo per l’esistenza stessa della Repubblica, come configurata dalla Cost. Inoltre, avvenendo una sorta di contrasto con l’art. 25 Cost. si è ritenuto che la sola enunciazione possa ritenersi ammissibile in quanto essendo la norma derogatrice contenuta nel testo stesso della Cost. e, dunque, trattandosi di deroga, la sua legittimità  non verrebbe messa in discussione.

• Il PR non è responsabile per gli atti adottati nell’esercizio delle sue funzioni, sotto il profilo:

1. politico
2. civile
3. penale

Ma, siccome gli ordinamento Cost. non tollerano che il potere sia esercitato senza una relativa assunzione di responsabilità , nessun atto del PR è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità .

• L’istituto della controfirma:
  • Con mera funzione ceritificatoria, già  nello Ius Civile
  • Nel regime parlamentare Inglese e Francese, in ossequio del principio “the king cannot wrong” e come strumento che consentiva al parlamento d’intervenire nelle scelte del sovrano attinenti alla sfera dell’esecutivo.
  • Nello Statuto Albertino, ex art 4 “la persona del re è sacra ed inviolabile, e ex art 67 “leggi ed atti di governo non entrano in vigore se non sono muniti della firma di un Minist.”

Nella Costituzione repubblicana, il PR viene estromesso dalla direzione dell’Esecutivo, per assumere quello di rappresentante dell’unità  della Nazione ed in tale qualità  gli è affidata la titolarità  di numerosi atti. L’art. 89 Cost. prevede che:

1. nessun atto è valido se non controfirmato dai ministri proponenti (nella prassi indipendentemente da chi li abbia proposti), che ne assumono la responsabilità  (politica)
2. per gli atti legislativi occorre anche la controfirma del PdC

• Si ritiene, invece, che, con riferimento agli atti compiuti fuori dall’esercizio delle sue funzioni, sussista pienamente sia la resp. civile che penale. Ma:

1. Quando si pose il problema di un procedimento penale nei cnf del PR Scalfaro la procura di Roma dichiarò che non ne esisteva la possibilità  per disposizioni costit.
2. Con due leggi ordinarie si è, poi, tentato di sottrarre anche il PR alla sottoposizione ai processi penali durante il mandato (leggi 20 Giugno 2003 n140 e 23 luglio 2008) ma il Parlamento, ed i PR Ciampi e Napolitano che non hanno rinviato le leggi alle Camere, non hanno fatto propria l’interpretazione del procuratore Mele.
3. La Corte Costituzionale ha dichiarato tali leggi incostituzionali.
4. Il disegno di legge costituzionale n.2180, XVI legislatura, cerca di introdurre ancora una volta il contenuto essenziale delle due leggi citate, prescrivendo che l’autorità  giudiziaria deve dare comunicazione al Senato ed entro 90 gg, in cui è sospeso il provvedimento, il Parl in seduta comune può disporre la sospensione del processo.

9. L’assegno e la dotazione. Il segretariato generale della Presidenza della repubblica

• L’art. 84, 3° prescrive che siano determinati per legge:

1. l’assegno- remunerazione attribuita al PR per il soddisfacimento delle esigenze proprie e familiari. (nello statuto albertino: lista civile)
2. la dotazione- i beni immobili destinati alla residenza ed agli uffici del PR, e le risorse finanziarie necessarie per le esigenze della Presidenza della repubblica. (S.A. real casa)

• Con legge n.1077/1948 è stato istituito il Segretariato generale della Presid. della Repubblica, che comprende tutti gli uffici ed i servizi necessari per l’espletamento delle funzioni del PR e per l’amministrazione della dotazione. Esso gode di:

1. autonomia contabile, ossia esonero dal giudizio di conto della Corte dei Conti
2. autonomia regolamentare, per quanto fondata sull’esigenza di consentire un efficiente esercizio delle funzioni presidenziali.
3. l’autodichia, invece, solo con la  sentenza n.6529/2010 è stata ritenuto ammissibile dalla Cassazione ed esercitabile dalla Presidenza della Repubblica, attraverso gli organi adibiti a tale funzione, purchè rispondano ai requisiti di precostituzione, imparzialità  ed indipendenza. La decisione ha ritenuto, poi, che l’attuale disciplina dell’autodichia, di cui ai d.p.r. nn.81 e 89/1996, rispettassero tali condizioni e pertanto ha negato al giudice amministrativo di conoscere la controversia nell’ambito della quale era stato promosso il regolamento di giurisdizione.

10. Le attribuzioni del Presidente della Repubblica

• “Il PR è il Capo dello stato e rappresenta l’unità  nazionale” art.87,1 Cost.-

1. capo dello stato: residuo lessicologico di quella storica tradizione nella quale monarchi e presidenti svolgevano un’effettiva azione di direzione della cosa pubblica
2. rappresentante di unità  nazionale: il simbolo vivente dello Stato nella sua unitarietà  e pertanto destinatario di particolari onori.

• Delle attribuzioni presidenziali i costituzionalisti hanno tentato di dare sistemazioni seguendo due criteri, facenti leva su:

1. sui poteri o funzioni dello stato interessati dall’atto presidenziale
2. sull’intensità  dell’apporto del PR al singolo atto:
   1. presidenziali in senso stretto
   2. formalmente presidenziali e sostanzialmente complessi
   3. formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi

una tripartizione, questa, che sembra esser stata recepita dalla C.Cost. in una pronuncia in tema di esercizio del potere di concessione della grazia e che quindi assume un valore istituzionale.

Tuttavia, dal momento che è innegabile che tutti gli atti del PR siano frutto di una sostanziale condivisione della volontà , di volta in volta espressa nella forma del decreto del PR stesso, si preferisce utilizzare il primo criterio e classificare le attribuzioni presidenziali con riferimento ai poteri cui si riferiscono.

11. Presidente della Repubblica e Parlamento

• Al PR ex art. 87,3°,  spetta il potere di indire le elezioni delle Camere e di fissarne la prima riunione (attribuzione formalmente presidenziale e sostanzialmente governativa, per le limitazioni ex. art. 61)
• Il PR indice il referendum nei casi previsti dalla Cost. (75,132,138) ma la concreta individuazione della data spetta al Cons. dei Ministri.
• Il PR è titolare del potere di convocazione straordinaria delle Camere, ex art. 62,2°
• Il potere di scioglimento anticipato delle camere, ex art. 88,1:

1. 1953,1958,1963 anticipato scioglimento del senato (allora 6 anni) per parificare la durata delle 2 camere
2. dal 1972 in poi scioglimento funzionale, ossia conseguente alla verifica della capacità  delle Camere di adempiere alle loro funzioni e di esprimere un Gov.
3. 1968,1992, 2001 e 2006 scioglimenti tecnici per evitare che si arrivasse al voto per il nuovo parlamento nel periodo estivo. Nel ’92 e nel ’06 lo scioglimento è avvenuto nel c.d. semestre bianco, ciò è stato reso possibile ex deroga introdotta all’art.88,2° dalla l.cos.1/1991

• Spetta al PR. ex art. 74, Cost.:

1. la promulgazione delle leggi, ossia una solenne dichiarazione con la funzione di integrare l’efficacia delle leggi, attestandone la regolarità  nella formazione.
2. il potere di rinvio per una richiesta di riesame alle camere stesse, un potere, secondo alcune dichiarazioni di Ciampi e Napolitano, che può esser esercitato solo in caso di manifesta incostituzionalità ; e che, però, non ha finito per usurpare il terreno del controllo alla C.Cost. sia per la parsimonia con cui è stato usato e sia perchè ha finito per rilevare vizi difficilmente sanzionabili dalla Corte, per via delle modalità  di accesso alla stessa.
3. Promulgazione obbligatoria nel caso la legge rinviata venga nuovamente approvata, pertanto il rinvio presidenziale non si può tradurre in un rifiuto assoluto, se non nel caso in cui la promulgazione comporti una grave violazione costituzionale idonea ad integrare gli estremi dell’attentato alla Costituzione.

• Ai msg formali in senso stretto, ossia di msg indirizzati alle assemblee parlamentari, si è fatto uno scarsissimo uso, fatta eccezione per le lettere sui temi istituzionali di vario genere inviate a Presidenti delle Camere, i msg di insediamento e quelli che hanno accompagnato i rinvii delle leggi. Tuttavia, particolarmente rilevanti sono stati i msg al Parlamento di:

1. Leone Cossiga- che costituiva una sorta di bilancio dell’attuazione costituzionale e conteneva alcuni suggerimenti per correzioni di rotta sull’attuazione stessa o a favore di modifiche costituzionali. Ignorato dalle forze politiche.
2. Francesco Cossiga- che rappresentava l’urgenza di una riforma, soffermandosi lungamente sulla possibilità  di utilizzare metodi alternativi al procedimento ex art. 138. Grande dibattito-motivo alla base della sua messa in stato d’accusa per attentato alla costituzione.

• Sviluppo ha avuto il c.d. potere di esternazione presidenziale, ove rientrano tutte le manifestazioni del pensiero del PR. Pur non trovando riscontro palese in cost. si ritiene che rientri nell’art. 87, 1 e rappresenti una atipica modalità  di svolgimento in cui possono trovare specifica concretizzazione le funzioni che la Cost.attribuisce al PR. Il presupporre l’esistenza ed il mantenimento di un rapporto di concordia tra PR e Governo, impone al PR, nell’esercizio di tale potere, di operare con estrema attenzione agli equilibri politico istituzionali, possibilmente informando preventivamente il G. e con sobrietà . La C.Cost. ha distinto tra:

1. Atti e dichiarazioni inerenti all’esercizio delle funzioni
2. Atti e dichiarazioni che restano addebitabili alla persona fisica del titolare della carica, senza che la sua soggettività  si confondi con l’organo che pro tempore impersona.

• Ex art. 59,2 il PR può nominare senatori a vita 5 cittadini che abbiano illustrato la patria per altissimi meriti in campo sociale, scientifico, artistico e letterario: Nell’esigenza di contemperare il principio dell’elettività  del senato con la presenza di personalità  che dovrebbero dare un elevato apporto di cultura ed esperienza ed il  cui titolo di legittimazione non è la nomina presidenziale bensଠi meriti in base a cui vengono nominati.

Sono state date due interpretazioni di questa previsione Cost.:

1. Einaudi, Leone, Scalfaro e Ciampi- in senato non possono sedere + di 5 senatori a vita
2. Pertini e Cossiga- 5 senatori a vita per ciascun presidente

12. Presidente della Repubblica e Governo

• Potere di nomina del Presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i Ministri, il cui fine è quello di individuare discrezionalmente una personalità  che abbia la possibilità  di ricevere la fiducia delle due Camere.
• Il PR è competenze all’accettazione delle dimissioni del Governo
• Ex art.87,4° il PR deve autorizzare la presentazione alle Camere di ddl governativi. Si ritiene che egli possa chiedere un riesame ma non porre un assoluto divieto di autorizzazione.
• Ex art. 87,5 emana decreti aventi valore di legge ed i regolamenti. Si ritiene possibile la possibilità  di un rinvio al Consiglio dei Ministri. (nel 2008 Napolitano mandò una lettera a Berlusconi sul caso Englaro, sottolineando l’esigenza di un vero ddl in tema di diritti fondamentali della persona).
• Al PR, solo formalmente in quanto svolto sulla base di scelte adottate in sede governativa, spetta il potere di nomina dei funzionari dello stato, ex art. 87,7,
• Rappresentando l’unità  nazionale anche verso l’esterno, ex art. 87,8, il PR accredita e riceve i rappresentanti diplomatici e ratifica i trattati internazionali previa autorizz. parlamentare se occorra.
• Ex art. 87,9 al PR è attribuito:

1. Il Comando delle forze armate e la presidenza del Consiglio supremo di difesa, in maniera simbolica
2. la presidenza del Consiglio supremo di difesa, al quale spetta solo un’attività  consultiva del governo in materia. Il PR convoca il Consiglio, determina l’ordine del gg, nomina e revoca il segretario del consiglio. No controfirma.
3. Dichiarazione dello stato di guerra, deliberato ex art 78 dalle Camere.

• Il conferimento delle onorificenze si svolge solo in casi limitati, attraverso decreti formalmente presidenziali. Il PR esercita, più che altro, una funzioni di controllo, in merito alla procedura ed al numero delle onorificenze concesse annualmente.

Con l. cost. 13/1991 è stato notevolmente ridotto il novero degli atti sottoposti a firma del PR, in base all’art.1 della stessa legge.

13. Presidente della repubblica e potere giudiziario

• Il Pr ha il compito di presiedere il Consiglio supremo della Magistratura, sempre quale simbolo vivente dell’unità  dell’ordinamento statuale.Gli atti adottati nell’esercizio di tale potere sono esenti da controfirma. Vanno distinti da quelli del Presidente, gli atti del consiglio, relativi ai magistrati: nel caso di conferimento di incarichi direttivi sono adottati dal presidente, altrimenti con decreto ministeriale.
• Al PR la Cost. ha imputato i poteri clemenziali:

1. Fino al 1992 gli spettava emanare i decreti di amnistia e indulto (oggi concessi con una legge approvata a magg. qualificata di 2/3 dei componenti di ciascuna camera)
2. Il potere di grazia che la sent. n.200/2006 ha riconosciuto quale prerogativa del presidente.

14. Presidente e Corte Costituzionale

• Potere di nomina di cinque/15 dei giudici che compongono, in via ordinaria, la C.C.. ex art. 135,1:

1. Una funzione di eventuali compensazioni e riequilibrio rispetto alle scelte delle Camere riunite e delle supreme magistrature
2. Il decreto di nomina è controfirmato dal PdC
3. Tutti i giudici costituzionali giurano nelle mani del PR

15. Presidente e sistema delle autonomie

• Ex art 126, 1 il PR, con decreto motivato, dispone lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del presidente della giunta che abbia compiuto atti vs la Cost. o gravi violazioni di legge, o per ragioni di sicurezza nazionale:

1. Il decreto è adottato sentita una commissione di 20 deputati e senatori, costituita per le questioni regionali.
2. L’iniziativa dell’atto spetta al PdC, previa deliberazione del consiglio stesso
3. La ratio è sempre da rinvenirsi nella posizione del PR quale garante dell’unità  nazion.

• Potere di scioglimento dei consigli degli enti locali.

Il Presidente della Repubblica

1.Presupposti costituzionali della disciplina del PR

La disciplina Costituzionale del PR dipende da due scelte:

1. Esterna all’assemblea- la scelta istituzionale a favore della Repubblica, espressa con referendum del 02.06.46, in quanto, qualunque fosse stata la decisione in ordine al Capo dello Stato, si sarebbe comunque dovuto prevedere un organo elettivo e con un mandato non vitalizio, essendo la repubblica il luogo di realizzazione della rappresentatività  popolare, attraverso l’attribuzione al corpo elettorale della preposizione alla carica del titolare dell’organo, con elezione diretta o indiretta.. Sebbene l’esito di tal referendum non precisava se dovesse trattarsi di un organo monocratico o collegiale, tuttavia l’atto normativo che aveva disciplinato il referendum, la c.d. seconda costituzione provvisoria, aveva anticipato la scelta di un organo monocratico, prevedendo che se avesse vinto la forma repubblicana, l’Assemblea Costituente avrebbe dovuto, come suo primo atto, eleggere il Capo provvisorio dello stato. Enrico de Nicola sarebbe stato scelto e destinato, in forza della I disposizione transitoria della Cost., ad esercitare le funzioni di PR per come disciplinate dalla Cost., e ad assumerne il titolo sino all’elezione di Luigi Einaudi, da parte del primo Parlamento Repubblicano.
2. La scelta della Costituente- è quella espressa il 5.9.46 dal voto favorevole all’ordine del giorno Perassi, in base al quale ci si orientò per l’adozione del sistema parlamentare da disciplinarsi con dispositivi idonei a tutelare le esigenze di stabilità  dell’azione di governo e ad evitare degenerazioni del parlamentarismo:
   1. esclusione della diretta elettività  della carica di PR
   2. separazione del Capo dello Stato dal potere esecutivo

2.L’elezione del Presidente della Repubblica

• Il PR è eletto dal Parlamento in seduta comune, integrato con rappresentanti delle regioni. Ognuna di queste, infatti, ha il potere di designare 3 delegati (i consigli comunali devono sceglierne 2 rappr. della maggioranza e 1 dell’opp.), eccetto la Valle d’Aosta (1). Art.83 Cost.
• Il parlamento in seduta comune deve essere convocato dal Presidente della Camera 30 gg prima che scada il mandato. Nel caso le camere siano sciolte o manchi meno di 3 mesi, l’elezione si deve svolgere entro 15 gg dalla riunione delle nuove Camere. Sino a tal momento sono prorogati i poteri del PR in carica. Art.85 Cost.
• In caso di impedimento permanente, morte o di dimissioni del PR, il presidente della Camere deve effettuare la convocazione nel più breve termine di 15 gg Art. 86, 2, Cost.
• Il Parlamento integrato si riunisce alla Camera, è presieduto dal Presidente della stessa, e durante il lavori viene applicato il suo regolamento. Come in ogni altra ipotesi di parlamento in seduta comune che eserciti funzioni elettorali, non può esserci dibattito.
• L’elezione avviene a scrutinio segreto e risulta eletto colui che ottenga il voto dei 2/3 dei componenti dell’Assemblea (solo Cossiga ’85 e Ciampi ’99). Dalla 4° votazione compresa è sufficiente la maggioranza assoluta. Art.83,2 Cost

L’alto quorum richiesto nelle prime tre votazioni testimonia la volontà  di selezionare un candidato in grado di acquisire il consenso di una maggioranza che coinvolga anche settori dell’opposizione.

3. Requisiti di eleggibilità 

• Art.84,1 Cost: possesso della cittadinanza italiana, età  > 50anni, godimento dei diritti civili e politici. E’ opinione diffusa che tali requisiti debbano ricorrere al momento dell’elezione e non all’inizio del procedimento elettorale
• Formalmente non esiste alcun limite alla rieleggibilità  del PR; tuttavia, fino ad oggi, non è mai avvenuto che il presidente uscente sia stato rieletto, sebbene la possibilità  sia stata ventilata riguardo personalità  come Pertini, nell’85, e a Ciampi, nel ’06. Lo stesso Ciampi, il 3 maggio ’06, lasciò una dichiarazione di non disponibilità :

1. per motivi personali (età )
2. per una considerazione di carattere oggettivo, dal momento che il non rieleggere il PR sembra esser divenuta una consuetudine significativa e che il rinnovo di un  mandato cosଠlungo, a parer suo, mal si confarebbe alle caratteristiche proprie della forma repubblicana italiana, fondata sul principio della necessaria temporaneità  delle Camere.

4. Il Giuramento

• Art.91 Cost: “Il PR, prima di assolvere le sue funzioni, presta giuramento di fedeltà  alla Repubblica e di osservanza alla Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune”.
• Dopo la lettura della formula formale di giuramento, secondo una consolidata prassi, il PR legge un messaggio ove preannuncia le linee generali dello stile della nuova presidenza. Diversamente da tutti gli atti del PR e dai c.d. messaggi formali, quello di insediamento non è sottoposto a controfirma ministeriale.
• Al giuramento, che avviene davanti alle Camere riunite, sono connessi alcuni rilevanti effetti giuridici:

1. Costituisce l’atto con il quale è espressa pubblicamente la volontà  di accettare la carica
2. alla sua data è legata la decorrenza del mandato, per cui solo gli atti compiuti a seguito di esso assumeranno validità  e godranno del regime giuridico connesso agli atti presiden.
3. Per suo effetto si ritiene che il Presidente decada da tutte le cariche ricoperte in precedenza (assoluta incompatibilità  ex art. 84 Cost.)

5.La durata del mandato

• 7 anni ex art.85,1 Cost.:

1. nell’esigenza di affrancare il mandato del PR da qualsiasi dipendenza dal Parlamento che lo ha espresso
2. per dare continuità , stabilità  e permanenza all’esercizio delle funzioni presidenziali.

• La durata della carica può interrompersi anche per un atto volontario del PR: le dimissioni. In quanto atto volontario non necessitano la controfirma e sono ricevute dal Segretario generale della Presidenza della Repubblica, che assiste alla sottoscrizione dell’atto e ne da comunicazione ai Presidenti delle Camere e al PdC. La prassi è criticata dalla dottrina che sottolinea la natura pubblica di tal decisione e le conseguenze politiche che è suscettibile di determinare. 7/9 si sono dimessi.
• Il mandato ha termine con lo scadere del 7° anno. Nel caso non si riuscisse a raggiungere un accordo tra le forze politiche, per le operazioni elettorali del Parlamento in seduta comune, si ritiene che siano prorogati i poteri del PR in carica. Secondo il principio che regola la prorogatio, però, possono essere adottati solo gli atti di ordinaria amministrazione.
• Si noti che l’art. 95,3° Cost. prevede la prorogatio solo nel caso in cui le camere siano sciolte o manchino meno di tre mesi alla loro cessazione e che l’art.86,1° prevede che le funzioni del PR siano, in caso di impossibilità  nell’adempierle, esercitate dal Presidente del Senato.
• Il PR uscente entra di diritto a far parte dei senatori, salvo rinunzia (art.59,1°). In quanto si tratta di un’assunzione della carica ope legis et ratione muneri occorre soltanto l’assenza di una manifestazione negativa.
• Gli ex PR:

1. Sono consultati dal PR in carica nell’ambito della formazione del Governo, c.d. “consultazioni di cortesia” (es. Cossiga ha favorito la nascita del 1° governo D’Alema, nel ’98)
2. La C.Costit. ha ritenuto che l’ex PR è legittimato a sollevare il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato a Cossiga, nei cnf della Cassazione, sul presupposto che il ricorrente agisse quale titolare di una carica non + in atto, per la tutela di attribuzioni presidenziali, che, in ipotesi, gli aspettavano allora, in relazione a comportamenti da lui tenuti durante la durata del sui mandato presidenziale.

6. Le incompatibilità 

• Art. 84,2° Cost. : incompatibilità  con qualsiasi altra carica. Proprio a garanzia della assoluta indipendenza del PR nell’adempimento delle sue funzioni.
• L’interpretazione di tale disposizione è estensiva, dal momento che non ci si limita ai soli uffici pubblici. Si ritiene, ad esempio, l’incompatibilità  con l’iscrizione ad un partito politico.

7. La supplenza

• Ex art. 86,1° è il Presidente del Senato ad esercitare, nel caso di impedimento, le funzioni presidenziale, al fine di garantirne la continuità  di esercizio.
• Non di facile soluzione è l’ipotesi in cui l’impedimento debba essere accertato sulla base di considerazioni discrezionali.
  • quando nel 1964 il presidente Segni venne colpito da un grave ictus il Segretario generale della presidenza della Repubblica comunicò un bollettino medico sottoscritto da tre clinici al PdC e ai Presidenti delle Camere. Il PdC convocò il Consiglio dei Ministri, che prese atto dell’impossibilità , per il PR, di adempiere alle sue funzioni; tale accertamento fu comunicato al Senato, il quale convocò il PdC ed il Presidente della Camera per le opportune valutazioni. Tale collegio ritenne la sussistenza delle condizioni ex art. 86,1° e pertanto il P del Senato assunse la funzione di supplente.
• La prassi della supplenza va considerata anche in occasione dei viaggi all’estero del PR. Quest’ultimo adotta un decreto col quale dispone che il P del Senato assuma il temporaneo esercizio delle sue funzioni, sino al rientro in Italia dello stesso. Tale decreto non costituisce un atto di investitura, dal momento che il supplente entra automaticamente in carica al verificarsi dell’impedimento, senza giuramento. Vale anche per la supplenza il limite dell’ordinaria amministrazione.