7c. Il rapporto di impiego di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni
- La costituzione presenta alcuni principi, posti in materia al fine di impedire la turbativa delle determinanti politiche nel settore dell’amministrazione del personale:
- principio dell’eguale diritto di accesso ai pubblici uffici, senza distinzioni di sesso, ex legem (art.51,1) di norma mediante pubblico concorso (art.97,3) in ossequio al principio meritocratico (C.C. sent. n.453/1990)
- divieto di trattamenti partigiani e divieto di politicità indotta, ponendo i pubblici impiegati al servizio esclusivo della nazione (art.98,1), limitando la progressione nella carriera dei pubblici dipendenti membri del parlamento (art.98,2) attribuendo alla legge la possibilità di stabilire limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici per alcune categorie di pubblici dipendenti (es. Magistrati, rappresentanti diplomatici, militari in carriera..) (art.98,3)
- dovere di adempiere le funzioni attribuitegli con disciplina ed onore per i funzionari pubblici, prestando giuramento ex legem (art.54,2)
- responsabilità personale dei dipendenti pubblici e la connessa responsabilità civile si estende solidalmente allo Stato o all’ente pubblico in cui prestano servizio
- Il personale non dirigenziale che presta la propria attività nel pubblico impiego, è legato alla p.a. da un rapporto di servizio stabile, continuativo e, di norma, di tipo professionale e retribuito.
- Tale rapporto di pubblico impiego ha subito una progressiva omogeneizzazione normativa con il rapporto di lavoro privato , culminata nel d.lgs. n.165/2001 che ha “privatizzato” il rapporto di lavoro di gran parte dei dipendenti pubblici, con il conseguente trasferimento della competenza giurisdizionale sulle relative controversie al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro (eccetto controversie in materia di procedure concorsuali).
- Fatta eccezione per magistrati, avvocati dello stato, personale militare, dei corpi della polizia, delle carriere diplomatica e prefettizia, degli enti di governo del settore monetario, creditizio e finanziario ed i docenti universitari, i quali sono personale no contrattualizzato il citato T.U. ha esteso la maggioranza del pubblico impiego alla disciplina del C.Civile, fermo restando che le p.a. possono assumere con contratti di lavoro subordinato esclusivamente a tempo indeterminato. (l.n.133/2008).
- A partire dagli anni ’90 si è sviluppata anche la contrattualizzazione del pubblico impiego, per effetto del riconoscimento del ruolo, da parte della legge, della contrattazione collettiva. Il rapporto tra ambiti contrattuali e legislativi è stato ridisegnato dal d.lgs. n. 150/2009:
- sottrae ambiti di intervento alla contrattazione collettiva, che passano sotto la diretta regolamentazione legislativa, derogabile ai contratti collettivi, se espressamente previsto dalla legge
- l’ambito della contrattazione collettiva risulta, nel pubblico impiego, ascrivibile a :
- macroarea delle relazioni sindacali, inclusa la disciplina dei permessi e delle aspettative
- macroarea dei diritti e degli obblighi direttamente derivanti dal rapporto di lavoro
I contratti collettivi nazionali di lavoro:
- vengono stipulati per singoli settori omogenei od affini
- possono prevedere contratti integrativi a livello di singola amministrazioni
- in sede di contrattazione partecipano, per la parte pubblica, l‘agenzia per la rappres. Negoziale delle pubbliche amministrazioni (aran), posta sotto la vigilanza della Pres.d.C., che si avvale di comitati di settore rappresentativi di ciascun comparto di contrattazione, e, per la parte sindacale, le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.
- Raggiunta l’ipotesi d’accordo e acquisita la certificazione di compatibilità dei costi contrattuali dalla C.dei Conti, diventano immediatamente efficaci, senza la necessità di un atto regolamentare di recepimento delle p.a. interessate, le quali sono chiamate a garantire ai propri dipendenti trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi.
N.B. Nella gestione dei rapporti di lavoro le amministrazioni pubbliche agiscono pur sempre nell’ambito di principi generali dettati con legge e, sulla base di questi, mediante propri atti organizzativi, con cui definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, l’individuazione degli uffici di maggior rilevanza, i modi di conferimento della relativa titolarità e l’individuazione delle dotazioni organiche complessive.
7b. La disciplina della dirigenza pubblica
- Sino al d.p.r n.748/1972, istitutivo della dirigenza statale, prima incorporata in quella direttiva, lo status dei dirigenti era disciplinati, al pari di tutti gli altri, dallo Statuto degli impiegati civili dello Stato (1957).
- Ma, per una effettiva riforma del rapporto di lavoro alle dipendenze delle p.a., bisogna aspetta il d.lgs. n.29/1993, che si propose di riorganizzare il funzionamento della p.a.:
- attraverso l’applicazione graduale del c.civile e delle leggi sul lavoro al pubblico impiego
- integrando la disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato
- con la previsione della separazione tra compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa, affidati esclusivamente ai dirigenti.
- Il legislatore è, poi, intervenuto ancora in materia, delegando nuovamente il Governo con la c.d. Legge Bassanini I (1997) al fine di completare l’integrazione della disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato e, dunque, il processo di privatizzazione del lavoro nelle p.a., secondo modelli di tipo imprenditoriale.
- Da ciò sono scaturiti i d.lgs correttivi ed integrativi nn. 80 e 387/1998, che, oltre a estendere il regime di diritto privato anche ai dirigenti generali delle p.a., hanno dettato regole tese a sviluppare il principio della separazione tra:
- compiti e responsabilità di direzione politica- potere di indirizzo pol-amm. e potere di controllo sui risultati
- compiti e responsabilità di direzione delle amministrazioni- poteri di amministrazione concreta
Viene poi riconosciuto, in capo agli organi di direzione politica il potere di scelta dei dirigenti, accentuando il carattere fiduciario del conferimento degli incarichi.
- Ricondotte ad unità le qualifiche dirigenziali, cui si accede a seguito di un concorso per esami bandito dalle singole amministrazioni, viene introdotta la temporaneità di tutti gli incarichi di funzioni dirigenziali, 2/7 anni, in modo da contrapporre alla continuatività del rapp. di servizio la temporaneità del rapporto d’ufficio.
- Si accompagna, poi, l’introduzione di uno spoils system per gli incarichi dirigenziali apicali, i quali possono essere modificati o revocati entro 90 gg dal voto sulla fiducia al nuovo governo, con conferma implicita, in caso di assenza di provvedimento, sino alla loro naturale scadenza.
- Tale composito quadro legislativo è oggi confluito nel d.lgs n.165/2001, allo scopo di raccogliere in un testo unico le norme sui rapporti di lavoro, relativamente ai dipendenti delle pp.aa., si colloca l’intervento di controriforma operato con la c.d. legge frattini n.145/2002, la quale ruota su due obiettivi di fondo:
- l’introduzione di maggiori elementi di flessibilità e forme di mobilità nell’ordinamento della dirigenza
- la rideterminazione di un nuovo punto di equilibrio tra politica ed amministrazione, con un evidente spostamento a favore della prima.
- In relazione al punto 2, infatti si manifesta una volontà di garantire un potere di scelta nell’affidamento degli incarichi dirigenziali all’organo di responsabilità politica:
- perseguendo e sviluppando la via dello spoils system
- con la nuova disciplina degli incarichi dirigenziali che ha eliminato il termine minimo di due anni e modificato quello massimo, in misura non superiore alla durata della legislatura.
- si dispone l’automatica cessazione degli incarichi dirigenziali apicali, decorsi 90 gg dal conferimento della fiducia al nuovo governo, eliminando la possibilità della conferma implicita
- si prevede la generalizzazione retroattiva dello spoils system a tutti gli incarichi di funzioni dirigenziali, in sede di 1° applicazione della legge, con un provvedimento speculare a quello adottato dal precedente Governo.
- La Corte Costituzionale ha, però, giustamente rilevato l’illegittimità di tale sistema, intervenendo con la sent. n. 103/2007, affermando che la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai dirigenti può essere conseguenza soltanto di una accertata responsabilità dirigenziale, in presenza di determinati presupposti o all’esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato.
- Si è, inoltre, parlato di uno spoils system all’italiana in nome dello spirito maggioritario, fondato sull’erroneo presupposto dell’esistenza di una corrispondenza necessaria tra sistemi maggioritari elettorali ed il ricorso allo spoils system nelle nomine dell’alta burocrazia.
- In linea con la C.Cost e la costituzione stessa (la quale vede la dirigenza pubblica come imparziale ed al solo servizio della Nazione) è intervenuta la c.d. riforma Brunetta:
- con il Capo II titolo V del d.lgs n.150/2009, in attuazione della legge di delega n.15/2009, ha rafforzato il principio della distinzione tra politica e amministrazione
- con l’art 40 del medesimo d.lgs. introduce all’art 19, comma 1-iter del d.lgs. 165/2001, la procedimentalizzazione della revoca degli incarichi dirigenziali e l’ipotesi di mancata conferma del dirigente, vincolando la revoca esclusivamente alle ipotesi di accertata responsabilità dirigenziale ed imponendo nel secondo caso un obbligo di motivazione idonea e tempestiva.