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Le autonomie territoriali- cap. IX

1. Dal sistema prefettizio alla Repubblica delle autonomie

• Il tema del regionalismo, ricorre sin dall’unificazione del regno. Ma, esso ha acquisito particolare rilevanza, soprattutto dopo la 2° G.M. in virtù dell’acquisita consapevolezza dell’inidoneità  dello stato ad assicurare il soddisfacimento dei diversi interessi che si esprimono nei vari livelli territoriali.
• Nelle + importanti esperienze costituzionali contemporanee, infatti, lo Stato non è + l’unico titolare del potere di normazione, imponendosi una distribuzione delle competenze legislative e delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo, secondo un criterio di allocazione del compito di rispondere ai bisogni sociali nell’ambito territoriale.
• In Italia, l’istanza autonomistico-territorale odierna è il frutto di un lungo processo:

1. Le prime iniziative regionaliste, subito dopo l’unificazione, miravano ad un decentramento delle funzioni statali:

-  durante il primo governo Cavour, prima Farini e poi Minghetti, ministri dell’interno, elaborarono progetti che prevedevano l’istituzione dell’ente REGIONE, concepito però come circoscrizione di decentramento amministrativo. Ma i progetti governativi, avversati dalla Camera, vennero ritirati durante il governo Ricasoli, succ. a qll di Cavour.

-  Come rilevato dagli storici “lo sviluppo del decentramento fu arrestato dal prorompere della questione meridionale e dalla mancanza di un tessuto sociale idoneo all’autogoverno”.

Si apriva la strada alla c.d. piemontesizzazione dell’Italia, con l’estensione a tutto il Regno della legislazione sarda nel ’59 sull’ammin. locale. Un sistema definito prefettizio, ove l’amm. centrale esercitava il controllo sugli enti locali, con una rete di organi, con a capo il Prefetto:

- In base alla l.n.2246/1865, era il diretto rapp. del governo centrale nella provincia in tutti i settori della p.a. eccetto quello della difesa e della giustizia; presidente della deputazione provinciale (organo esecutivo della Provincia).

- Il sindaco, nominato dal re ma, di fatto, scelto dal prefetto, operava a livello comunale, quale rapp. della comunità , ma esercitava anche funzioni statuali, quali la tenuta dei registri delle liste elett. Politic.

-  Il re poteva “per gravi motivi di ordine pubblico” sciogliere i consigli comunali e provinciali.

Una nuovo slancio regionalista si ebbe con Stefano Jacini, dopo le politiche del ’65, il quale prese corpo nel 1870 a Firenze: Idea di costituire Regioni aventi competenze su determinate materie, lasciando allo stato la cura delle “questioni nazionali”. Anche questo progetto non ebbe seguito:

-  Per la paura di comportare pericoli all’unità  statale.

-  Per paura di moltiplicazione degli enti pubblici e di una centralizzazione amministrativa a scapito delle autonomie già  esistenti.

2. Dopo la 2° G.M., sia per il c.d. fattore geografico (particolare conformazione della penisola italiana) sia per il c.d. fattore storico (collegato al fatto delle dominazioni straniere e delle frammentazioni nel ns paese) l’istanza regionalista, specie nelle regioni di confine e nelle isole, finଠper tradursi in istanza separatista. Dal 1944 il Governo Badoglio, per contrastare la spinta separatista:

- Venne creta una consulta rappresentativa delle forze locali per la Sardegna.

- Con r.d.lgs 1946, con rapida approvazione, lo statuto siciliano.

- Nel 1945, riconobbe la Val d’Aosta, quale circoscrizione autonoma retta da un Consiglio ed una Giunta, dotata di proprie funzioni amministrative.

- Nel 1946 l’Alto Adige, quale titolare di potestà  legislativa e amministrativa, in forza dell’accordo italo-austriaco De Gasperi-Gruber.

Gli speciali ordinamenti autonomi verranno confermati dall’Assemblea Costituente con l’approvazione di 4 leggi costituzionali contenenti gli statuti speciali della Regione Siciliana, della Sardegna, della  Valle d’Aosta e del Trentino Alto Adige. Tali regioni (più il Friuli, l.cost.1963) dispongono, in virtù dell’art. 116 Cost., “di forme e condizioni particolari di autonomia” secondo i rispettivi statuti speciali, adottati con legge costituzionale.

3. Nella Costituzione repubblicana trova una concreta traduzione l’istanza autonomistico-territoriale:

-  Nel riconoscimento di una particolare autonomia alle regioni sopra elencate

-Nella previsioni di ulteriori 14 regioni ordinarie (15 con il Molise, nel 1963).

Tuttavia, nonostante la VIII disposizione transitoria prevedesse l’indizione delle elezioni dei Consigli regionali, che avrebbero dovuto operare secondo le disposizioni del titolo V della costituzione, entro un anno dall’entrata in vigore della stessa le Regioni ordinarie vennero istituite solo nel 1970, (in base alle l.elettorale n.108/1968 e all’entrata in vigore della c.d. legge finanziaria n.281/1970 si svolsero le prime elezioni dei cons. reg. nel giugno del ’70).

Il dibattitito sul regionalismo in Assemblea Costituente di incentrò non tanto sull’an ma sul quantum di autonomia che alle Regioni sarebbe dovuto aspettare. La scelta fu quella di:

1. Privilegiare una competenza concorrente delle Regioni che sarebbero potute intervenire in forma legislativa in una serie di materie elencate dalla costituzione, “nei limiti dei principi fondamentali stabiliti da legge dello Stato” e purchè con norme “non in contrasto con l’interesse nazionale o di altre regioni”.
2. Riconoscere potestà  piena od esclusiva alle sole regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano, con rifer. a materie indicate nei rispettivi statuti-
3. Dare una competenza attuativo-integrativa alle Regioni ordinarie, sulla base di singole attribuzioni singolarmente operate da leggi statali e alle regioni a statuto speciale, tranne la Sicilia, alle quali spettava istituzionalmente e sopra materie predeterminate dagli statuti.

Dunque, l’autonomia trovava espressione nella forma ordinaria della competenza legislativa.

In campo amministrativo:

1. Con il riconoscimento del principio del parallelismo nelle stesse materie in cui le Regioni avevano potestà  legislativa ad esse venivano attribuite le funioni amministr.. (art.118, originaria formulazione)
2. Lo Stato avrebbe potuto delegare alle regioni l’esercizio di altre funzioni amministrative come pure attribuirne alle province, ai comuni o ad altri enti locali, nell’ambito delle materie ex art.117, in caso di interessi “elusivamente locali”.
3. La regione avrebbe dovuto esercitare normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle province, ai comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici.

In campo finanziario:

1. In base all’art 119 si attribuiva alle Regioni un’autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle province e dei comuni.

Il quadro nel quale le istanze regionaliste venivano recepite nella Cost. repub. era quello dello Stato unitario il cui riconoscimento veniva espresso nella formula dell’unità  ed indivisibilità  della Repubblica elevata a principio fondamentale. Ma, entro questo quadro, la Cost. ha innovato l’assetto delle istituzioni politiche Riconoscendo il pluralismo politico istituzionale.

Pertanto, la Repubblica unica ed indivisibile (art.5):

1. riconosce e promuove le autonomie locali
2. attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo
3. adegua i principi e metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.

Tuttavia, la preminenza dell’ordinamento statuale sulle autonomie, risultava confermata dalla originaria formulazione dell’art. 114 Cost. che, aprendo il Titolo V, sanciva che la Repubblica si diparte in Regioni, province e comuni”; in tal modo, infatti, si perpetuava quella logica assolutistica e sospettosa delle autonomie. Quindi, la Costituzione repubblicana non sembrava ancora fornire strumenti adeguati al fine di garantire le autonomie nei cnf del potere statale, di fatto lasciando a quest’ultimo la possibilità  di occupare spazi che sembravano devoluti ad altri livelli di governo.

Bisogna, però, sottolineare come la flessibilità  del dettato costituzionale abbia reso possibile evoluzioni legislative, a costituzione invariata, di segno opposto:

-con la l.n.142/1990, recante il nuovo ordinamento delle autonomie locali, si è previsto il riconoscimento a comuni e province di funzioni proprie e di specifiche potestà  normative

- con la c.d. legge Bassanini è stato, tra l’altro, disposto il ribaltamento della tecnica di riparto delle competenze tra centro e periferia, riconoscendo alle autonomie locali tutte le funzioni e i compiti amministrativi non riservati espressamente dalla legge medesima allo Stato.

4. Con la Riforma del Titolo V, parte seconda (l.cost.n.3/2001) si è inciso profondamente sull’assetto delle istituzioni politiche, accentuando i caratteri del pluralismo politico istituzionale. Basti pensare che la nuova formulazione dell’art. 114 dispone che “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle città  metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”; pertanto:

- Comuni, province, città  metropolitane e regioni sono considerati, insieme allo stato, enti costitutivi dell’ordinamento repubblicano e come enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, secondo i principi fissati dalla Costituzione

- Ma, come ribadito dalla sent. n.274/2003 C.Cost., non si ha una totale equiparazione fra gli enti indicati nell’art.114, che ancor oggi dispongono di poteri profondamente diversi tra loro.

2.Il riparto di competenze tra Stato, Regioni ed enti locali

L’accrescimento dell’autonomia spettante alle autonomie territoriali, nel nuovo Titolo V, si esprime:

1. Attraverso il riconoscimento in capo ad esse della potestà  statuaria
2. Nelle profonde modifiche che hanno riguardato il riparto di competenze legislative e amministrative tra lo Stato e gli altri enti territoriali.

In campo legislativo:

Dalla lettura del nuovo art.117 emerge:

1. La volontà  di realizzare una equiparazione tra il tipo legge regionale e il tipo legge statale, prevedendo per entrambi i medesimi limiti.
2. L’intervenuto capovolgimento del criterio di ripartizione della potestà  legislativa rispetto alla originaria formulazione, per cui oggi sono enumerate:

-  le materie la cui disciplina è demandata alla competenza esclusiva dello Stato

- quelle attribuite alla legislazione concorrente di Stato e Regioni

ed è previsto che spetta alle Regioni la potestà  legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

1. Ai comuni, province e alle città  metropolitane spetta la potestà  regolamentare per la disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
2. Al fine di un miglior esercizio delle funzioni regionali, queste possono esser svolte in collaborazione o in comune con altre regioni, sulla base di intese ratificate con legge regionale

In campo amministrativo:

Significative modifiche hanno segnato il riparto delle funzioni amministrative, per effetto dell’abbandono del principio del parallelismo. Il nuovo art.118 dispone, infatti, che “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni  salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città  metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà , differenziazione e adeguatezza”.

Il capovolgimento dei criteri tradizionali di ripartizione delle funzioni amministrative segue la linea della attribuzioni tendenziale delle suddette funzioni in capo all’ente territorialmente più prossimo ai cittadini, il Comune, salva la possibilità  di una allocazione in base a quei principi, già  previsti dalla legislazione ordinaria, che impongono di attribuire funzioni amministrative al livello istituzionale più decentrato possibile, purchè ciò sia compatibile con l’esigenza:

1. Di assicurare l’efficienza e l’effettività  dell’azione dei pubb. poteri (sussidiarietà  verticale)
2. Di considerare le diverse caratteristiche degli enti nell’allocazione delle funzioni (differenz.)
3. Di tener conto dell’idoneità  organizzativa delle amministrazioni a garantire l’esercizio delle funzioni, se del caso anche in forma associata con altri enti (adeguatezza)
4. Di favorire l’avvicinamento del cittadino all’amministrazione attraverso l’autonoma iniziativa degli stessi, per lo svolgimento di attività  di interesse generale (sussidiarietà  orizzontale).

N.B. L’introduzione del principio di sussidiarietà  verticale ha determinato conseguenze anche sul modo stesso di intendere il riparto delle competenze legislative:

-la corte costituzionale ha ritenuto che, ex art.118,1°, sia stato introdotto un meccanismo dinamico che finisce col rendere meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative (sen.303/2003).

- Ove lo Stato avochi a sè, per sussidiarietà , funzioni amministrative che non possano adeguatamente ed efficacemente essere esercitate ad altri livelli di Governo, devono essere regolate ed organizzate dalla legge statale (sussidiarità  legislativa), anche oltre l’ambito del rigido riparto di competenze prefigurato nell’art.117.

- In tali ipotesi queste leggi dovranno essere sottoposto ad uno scrutinio stretto da parte della Corte Cost. per verificarne la ragionevolezza e la proporzionalità , nonchè il raggiungimento dell’intesa con la regione interessata.

Per ciò che concerne le Regioni speciali:

1. il legislatore ha previsto l’allineamento delle competenze in modo che sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni ex Titolo V che prevedano forme di autonomia più ampie rispetto quelle già  attribuite, si applichino anche alle Regioni speciali ed alle province autonome.
2. In base al nuovo art.116 le ragioni già  a statuto speciale, conservano forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i loro statuti speciali, adottati con l.costituzionale.
3. La speciale autonomia delle province autonome è espressamente prevista ex art.116,2°.

Principi in tema di amministrazione

1.la nascita e l’affermazione di una amministrazione pubblica nello stato liberale

• La più lontana origine di una amministrazione pubblica può esser rinvenuta nella crisi del sistema feudale e nel relativo affermarsi, in Europa, del concetto di nazione che consentଠalle monarchie di ottenere e garantire l’unità  di vastissimi territori attraverso la creazione di una struttura centrale e di eserciti permanenti, portatori di “interessi comuni” a tutti, superando cosଠla frammentazione feudale.
• La nascita di un’amministrazione pubblica come apparato dello stato, centralizzata e distinta dalla funzione giudiziaria, può collocarsi solo a metà  del XVIII secolo, con la delineazione di una distinzione tra la funzione di giudicare e quella dell’amministrare: l’org. Statale viene affiancata da un corpo autonomo di funzionari, da una struttura finalizzata alla cura di un numero, per quanto ancora esiguo, di interessi generali.

Questo modello si sviluppa con l’avvento dello Stato liberale, con cui l’amministrazione acquista le sue proprie peculiarità  strutturali ed organizzative:

• All’interno della funzione esecutiva si inserisce la funzione dell’amm. intesa come funzione di sola esecuzione della legge.
• Si crea un insieme di strutture, ordinate gerarchicamente ed in forma unitaria, con le quali lo Stato, ponendosi come interprete del pubblico interesse, provvede alle esigenze della società , attraverso atti  che costituiscono rigida esecuzione delle scelte operate dal legislat.
• Essendo lo stato liberale uno Stato non interventista, alla p.a. sono affidati compiti prevalentemente di vigilanza, mirati a non invadere il campo dei privati, sviluppandosi, cosà¬, in un regime di netta separazione rispetto alla società  e trova solo nell’organo di vertice (il Ministro) un collegamento con il resto della società .

Per comprendere l’assetto dell’amministrazione italiana è, però, necessario volgere lo sguardo alle vicende preunitarie e, in particolare, alle vicende dello Stato Sabaudo:

1. Con la legge 23 marzo 1853 n.1483, voluta da Cavour, viene riordinata la p.a. in una organizzazione per ministeri, concepiti come una serie di rotismi amministrativi, che avrebbero dovuto assicurare la meccanica esecuzione delle direttive politiche:
   1. Il ministro divenne il capo dell’intero apparato amminist. con pieno potere di direzione e responsabilità  nei cnf del Parlamento, verso cui, in via di prassi, si era affermato il rapporto fiduciario.
2. Con il r.d. 23 ottobre 1859, n.3702, si affermava una amministrazione locale, con l’introduzione di un ordinamento comunale e provinciale, di stampo, però, ancora accentrato:
   1. Comune e province assumevano la posizione di parti dello stato, con limitatissima autonomia, finalizzate a garantire l’unità  statale
3. La legge comunale n.2248/1865 meglio definଠla suddivisione dello Stato in una serie di livelli di amministrazione, che dal centro investivano l’intera realtà  del territorio nazionale:
   1. Comuni e province erano strutturati sulla base si un Consiglio elettivo a suffragio limitato
   2. La responsabilità  di entrambi gli enti veniva affidata a un soggetto di nomina governativa: il Sindaco veniva nominato fra i consiglierei comunali ed assumeva anche la carica di ufficiale di governo; il Prefetto era invece il rappresentante provinciale del potere esecutivo, con il compito di vigilare sull’andamento di tutte le ammin., sovrintendere alla sicurezza pubblica e garantire la piena aderenza della politica provinciale a quella centrale

Nel periodo giolittiano cominciano a manifestarsi i primi segnali di una dilatazione della sfera di azione della p.a. in concomitanza con il passaggio allo Stato pluriclasse:

1. l’emergere di nuove classe sociali
2. lo sviluppo economico ed industriale

comportarono la necessità  dell’assunzione di una amministrazione a cui doveva aggiungersi una attività  più complessa per rispondere al bisogno di servizi e di strutture imposte dalla nuova realtà  economica:

1. alla tradizionale amministrazione se ne affiancò una di tipo “indiretto”, ossia dei modelli organizzativi caratterizzati dal perseguire finalità  proprie dello Stato, attraverso figure nuove (es. aziende autonome o enti pubblici nazionali)
2. Gli  enti locali, la cui sfera di autonomia si ampliò, videro il riconoscimento della creazione di strutture non rigidamente inquadrate nel loro apparato amministrativo (es. le aziende municipalizzate) per rispondere alle crescenti esigenze di erogazione di servizi.

Con l’avvento del regime fascista i caratteri di forte accentramento e di gerarchia dalla p.a. si svilupparono notevolmente, in linea con l’impostazione autoritaria che concentrò il potere nelle mani del Capo del Governo:

1. l’espansione dell’attività  degli enti pubblici nazionali portò all’eliminazione degli spazi di autogoverno di comuni e province, con l’abolizione dei loro organi elettivi.

2. L’amm. nella Costituzione: il principio di legalità , l’imparzialità , il buon andamento

• L’avvento della Cost. Rep. segna un mutamento radicale della funzione amministrativa:

1. Muta il ruolo dello Stato che assume compiti di assistenza, protezione sociale e di complessa ed articolata integrazione economico-sociale
2. Avviene una straordinaria dilatazione delle attività  amm. che accompagnano e assistono l’intera vita della collettività , adeguandosi alle molteplici esigenze di una società  pluralista, con l’adozione di nuove e diverse forme della azione amministrativa.

• In conseguenza al principio di autonomia, mediante l’attribuzione agli enti territoriali della capacità  di darsi un indirizzo politico diverso da quello dello stato (art.114 Cost.):

1. si pone il fenomeno della moltiplicazione delle amministrazioni, soggetti affiancati alla amministrazione statale, cui sono affidate potestà  amministrative di guisa.
2. le pubbliche amministr. Sono chiamate ad agire al servizio delle rispettive comunità , che rappresentano strutture autonome, non + subordinate allo Stato persona.

In tale prospettiva, che discende dalla Costituzione, le amministrazioni perdono quasi del tutto la funzione di mera esecuzione della legge, per divenire strumento di raggiungimento di quei fini, interessi generali ed obiettivi connessi al raggiungimento dell’eguaglianza sostanziale, che la stessa Cost. individua come compiti per tutti i pubblici poteri.

I principi costituzionali:

Al fine di non irrigidire eccessivamente l’azione amministrativa, cosଠrelativa ai caratteri storici della realtà  in cui si trova ad agire, in una disciplina, molto dettagliata, il testo costituzionale, in tale ambito, risulta volutamente scarno. Tuttavia, nonostante siano solo due gli articoli che si riferiscono direttamente alla p.a. (artt. 97 e 98), per avere un quadro completo di come la Cost. disciplini l’amministrazione, è necessario averla presente nella sua interezza:

1. Dall’art. 95, che affida al PdC il compito di mantenere l’unità  di indirizzo politico ed amministrativo del Governo, discende il principio che l’esercizio dell’attività  amministrativa deriva dalla decisione di organi politici che rispondono agli organi rappresentativi della volontà  popolare. Una conseguenza del principio democratico dell’art. 1, in forza del quali gli organi elettivi sono posti in una posizione di supremazia rispetto a quelli dell’ammin.
2. Il principio di legalità , che trova fondamento negli artt. 23 e 97 C., risponde ad una evidente funzione garantistica ed impone che ogni attribuzione di poteri amministrativi trovi fondamento in una specifica disposizione di legge. N.B. Tradizionalmente di ritiene che la riserva di legge degli artt. 23 e 97 sia relativa e che, quindi, debba ritenersi attribuita alla legge solo la creazione del potere amministrativo nei suoi elementi essenziali (individuazione del tipo di potere in relazione alle conseguenze giuridiche che devono prodursi ed i fini da realizzarsi, i presupposti per il suo esercizio e la determ. della compet.)
3. L’art. 97,1° individua i principi destinati a guidare lo svolgimento dell’attività  amministrativa ma che, per questo, non possono ritenersi estranei all’aspetto organizzativo:

• Il principio di imparzialità , oggi inserito nell’art 1 della l.n.241/1990, inteso sempre in una pluralità  di significati (divieto di disparità  di trattamento/necessità  di adozione di criteri generali ed astratti/obbligo di procedimentalizzazione dell’attività  amm.) e che, sul piano organizzativo è stato inteso come dovere di strutturare l’amminist. in modo che chi amministra sia disinteressato dalla materia sulla quale assumere decisioni e come dovere di reclutamento imparziale dei funzionari.
• Il principio di buon andamento, al quale, per una specificazione della C.Cost. (sent. n.266/1993), è stato assimilato all’efficienza dell’azione amministrativa, intesa come rapporto tra obiettivi e fini di interesse pubblico, concretamente ottenuti. In tale visione esso implica  un’azione amministrativa:

1. Caratterizzata dall’economicità 
2. Strettamente collegata al criterio dell’efficacia, inteso come capacità  di raggiungimento degli obiettivi

4.  Con la riforma cost. del 2001, nella disciplina dell’art.118, trovano riferimento i principi relativi alla distribuzione della funzione amministrativa e che debbono guidare l’attribuzione delle funzioni a partire dal libello più vicino alle esigenze dei cittadini, ascendendo, via via, sugli altri enti:

• Il principio di sussidarietà  comporta la distribuzione delle funzioni presso l’ente + vicino alla base sociale:

1. Sussidarietà  verticale, attinente ai rapporti tra le istituzioni pubbliche
2. Sussidarietà  orizzontale, per cui alcune funzioni pubbliche possono essere esercitate dai privati

• Il principio di differenziazione, comporta che a livelli costituzionali uguali possono essere allocate funzioni diverse, se la dimensione degli enti è differente, ossia se diverse sono le loro caratteristiche strutturali, demografiche e territoriali.
• Il principio di adeguatezza, per cui la funzione deve essere esercitata nella dimensione adeguata al suo esercizio, comporta l‘idoneità  organizzativa delle amministrazioni.

N.B. Il principio di efficienza ha ispirato l’opera del legislatore in una serie di complesse misure, che vanno dalla fondamentale legge sul procedimento amministrativo (l.n.241/1990) che contiene una serie di misure per garantire il profilo dell’efficienza, a quegli interventi destinati a distinguere nettamente il compito dell’autorità  politica, che impiega materialmente le risorse, e chi svolge i controlli sull’iimpiego.

3.L’attività  amministrativa

• L’art. 1,1° l.n.241/1990 qualifica l’attività  amministrativa quale attività  che persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità , efficienza, pubblicità  e di trasparenza, secondo le modalità  previste dalla legge e dai principi dell’ordinamento comunitario. Ossia:

1. La legge deve individuare i fini da perseguire e gli interessi che devono essere tutelati dall’azione amministrativa; i quali, una volta individuati, divengono interessi pubblici:

• Ma il legislatore, in questa opera di individuazione, incontra dei limiti. La Cost. direttamente o indirettamente ci dice che certi interessi non possono essere qualificati come pubblici; al tempo stessa essa determina anche una serie di specifiche finalità  che esigono una disciplina di carattere generale ed una concreta realizzazione attraverso scelte lasciate alla determinazione delle pubbliche amministrazioni.

• Negli ambiti a quali viene riconosciuto agli organi comunitari la possibilità  di intervento, lo Stato non può individuare interessi pubblici in contrasto con i principi del diritto comunitario.

2. Individuati gli interessi, il legislatore affida all’amministrazione il potere di concretamente perseguirli e di realizzarli, ossia il potere di porre in essere quegli atti che risultano in grado di produrre, autoritativamente, effetti nella sfera giuridica altrui:

• Il potere amministrativo è, dunque, potere unilaterale ed una volta verificatesi le condizioni ed i presupposti per il suo esercizio, consente all’attività  amministrativa di attivare la sua azione e perseguire concretamente gli interessi individuati dalle scelte legislative
• Anche quando vi è un accordo con il soggetto destinatario del provvedimento in realtà  quell’accordo è reso possibile proprio perchè esiste il potere autoritativo dell’amministrazione di perseguire il fine di interesse pub.

• I poteri della p.a. si distinguono in:

1. Poteri di tipo restrittivo- attraverso cui si restringe e circoscrive la sfera giuridica dei destinatari (es. espropriazione, requisizione, ordini e divieti).
2. Poteri di tipo ampliativi- attraverso cui si amplia la sfera giuridica dei destinatari, consentendo loro di svolgere attività  fino all’ora non consentite perchè limitate e ristrette da una disciplina legislativa (es. autorizzazioni, concessioni).

• E’ la legge a predeterminare il provvedimento che l’amministrazione può adottare individuandone i presupposti di esercizio, i possibili contenuti e gli effetti che si intendono produrre: a tal proposito si parla di un principio di tipicità  del potere amministrativo.
• In alcuni casi, il legislatore può prevedere rigidamente ogni puntuale e specifico aspetto dell’esercizio dei poteri della p.a., riducendone l’attività  ad un atto quasi meccanico: sono i c.d. poteri vincolati, nell’esercizio dei quali non residua all’amministrazione alcun potere di scelta.
• Ma, la stragrande maggioranza dei poteri amministrativi risponde al modello del potere discrezionale, che, prevede una facoltà  di scelta per l’amm. di completamento della regola legislativa ed assume caratteristiche peculiari:

1. È sempre limitata dall’interesse pubblico che è chiamata a realizzare
2. Deve agire nel rispetto di una serie di principi, giurisprudenziali, oggetto di una specifica disciplina o discendenti dal diritto comunitario. (imparzialità ; completezza; adeguatezza; ragionevolezza; proporzionalità ; motivazione adeguata)
3. Deve rispondere ad una serie complessa di principi e regole che ne consentiranno l’eventuale successivo controllo ad opera del giudice, a garanzia delle posizioni dei soggetti che di quella azione sono destinatari.

N.B. Diversa è la c.d. discrezionalità  tecnica, la quale caratterizza quelle decisioni della p.a. che si fondano su valutazioni e cognizioni di tipo tecnico-scientifico, le quali, pertanto, non consentono una vera e propria libertà  di scelta in vista dell’interesse pubblico; rimanendo essa vincolata a scegliere nell’ambito del solo ventaglio di soluzioni offerte dalle conoscenze tecnico-scientifiche.